新闻分析：政府要转变电力监管方式

电力18讯：    经济和法律专家热论电力监管
　　新闻分析■本报记者单继林
　　来自国际国内的专业人士日前聚集到了由电监会组织的“中国电力监管国际研讨会”上，共同探讨如何推进中国电力监管法律法规体系和电力市场体系的建设等问题。电监会副主席邵秉仁坦言，虽然电监会在努力消除各种企图阻止市场力量充分发挥作用和压制竞争的行为，矫正市场失灵和竞争失调时，遭遇到重重阻碍，但作为中国电力市场的监管者，电监会仍将通过建立健全电力法律法规，逐渐改变过去那种以行政为主的管理方式。
　　监管不改革，电力体制难以真正改革
　　邵秉仁说，中国是一个发展中国家，人均发电装机容量和人均用电量还处在一个比较低的水平，保证电力的有效供应将始终是中国电力工业最主要的任务，这一点决定了我们监管的环境有别于发达国家的成熟市场。中国同时也是一个经济转轨国家，市场发育尚不成熟，法律制度尚不健全，这都增加了电力监管的难度。电力工业长期在政府的计划和行政管理体制下运行，缺乏市场条件下如何有效监管的经验和手段。
　　国务院发展研究中心产业部副部长冯飞则尖锐地指出，“电力体制改革是‘瘸一条腿’的改革”。
　　他表示，一方面要求电力行业重组，引入市场化的机制，但另一方面政府并没有建立起与市场化改革相适应的政府管制方式和完成政府职能的调整，而这是问题的核心。这样的改革，很难达到引入竞争、有效竞争的目的，也很难达到通过竞争提高效率、降低成本降低价格的目的。
　　实际上，在现在的中国电力体制改革中，最需要的是重建政府监管制度。过去的中国电力不是没有监管，而且是有一个相当严格的监管，但这一“严格”主要体现在微观规制的方面，包括项目和价格。
　　冯飞认为，现在的电力体制改革没有解决的问题，就是电力监管机构和其他政府机构的职能定位问题。而建立政府现代电力监管制度的核心和实质恰恰是在于政府管电方式的转变。电力监管制度要保持相对独立性和完整性，更重要的是政府管电方式要转变。
　　电力体制改革领导小组副组长王强也强调，政府职能的调整也是下一步电力体制改革面临的重要任务。
　　重视监管与市场结构的关系
　　冯飞认为，监管和市场结构肯定是有一个对应关系。要使电网统一协调运行，就要有一个利益共同点，靠经济利益和经济关系，使得不同的电网公司结合起来，建立一个有效的协同运行机制。
　　社科院法学所研究员、宪法研究室主任周汉华则表示，在现代监管制度下，电力监管涉及到的不光是一个法律问题，还牵涉到很多不同部门的利益问题。我国现在的部门法体系特别强，各个部门法之间在实际中往往很难沟通。虽然西方也有部门划分，也有不同专业的区分，但西方在作为上层建筑的管制机关和作为社会基础的利益集团之间有一个联动的机制，有一个利益集团能够打破部门的界限，使政策协调起来。但在中国的社会基础中，没有这么一个利益集团，那么靠什么力量来打破这个些部门之间的界限和隔阂呢？周汉华认为，在电力监管中，除了要引入竞争和加强监管之外，必须要有一定的社会利益主体，来做微观基础上的所有制改造。
　　中央地方两级监管可能成为框架
　　国家发展与改革委员会能源局的副局长王骏提出，在电力改革的架构中，要明确配电、售电环节的监管，搞一个细致而科学的电力监管框架。
　　王骏认为，国务院在批准的电力体制改革方案中，对设立电监会的表述上，仅仅明确了“按照六个区域电网公司的经营范围，分别建立电力市场，制定市场运行的规则，维护公平竞争”等作为电监会的工作职责。但在电力市场的建立环节中，在配电、售电环节，政府到现在也没有形成一个明确的结构。
　　他认为，中国的实际情况和国外有区别，在中国搞一个从上到下的全国性监管机构是不合适的。中国的实际情况和国外有些具体的区别。国家层面电力监管的任务，最急迫的要抓紧把资源配置的范围，从过去的“省为实体”，扩大到数省的一个区域范围内，实行市场配置资源，改革电价机制，用供求关系来形成电价。这是我们电力监管中央层次的最主要的任务。
　　王骏说，在配电、售电环节，面向全国的１３亿人口，从发展来看，可能只有考虑地方政府这一层面，由其来负责这一环节的监管，来承担当地的配电、售电任务。也就是说，中央和地方两级监管，有可能成为今后一段时期内中国电力监管框架的一个基本格局。在这个构架下，特别需要明确地划分国家层面和地方政府的权限，从而保证监管的有效性。 (中国经济时报)