郁光华:电力业改革的目标及其制度设计

电力18讯：    香港大学法学院 郁光华

一、 引子

在20世纪的80和90年代，许多发达国家和发展中国家掀起了一场电力体制改革的浪潮。改革的目的主要是提高发电企业的经济效益。采用的手段主要是打破国家垄断及对发电、输电、配电和售电的垂直一体化体制进行分割以便引入竞争机制。就实现改革的目标来说，英国和澳大利亚是相对成功的。相反，乌克兰和墨西哥就不那么成功。美国的加利福尼亚州则遇到过挫折。国外电力体制改革的经验和教训使我们对我国的电力体制改革有一个更清楚的认识。从交易成本经济学的角度看，对我国电力体制垂直一体化进行分割以便在发电及售电侧引入竞争是有代价的。我国法律体制的不完善又给电力行业市场化的改革增加了难度。本文第二节阐述市场经济国家对电力行业进行管制的原因及分析垂直分割和引入竞争的利弊。第三节讨论改革低效管制体制可采用的措施。第四节讨论改革低效管制体制时必须注意的问题。无可置疑，我国电力体制的重大改革虽然能改善电力企业的效益并给消费者带来福利，但是也必然要面对因垂直分割而增加的交易费用及由于引入竞争机制而要求增强管制治理及争议处理的法治问题。

二、 市场经济国家对电力行业管制的原因

在资本主义的民主社会里，市场是相对如意的一种社会秩序。当市场运行良好时，经济和政治价值得到了体现。[1]从经济方面看，当市场运作良好时，经济效益、财富生产和技术革新都得到了促进。从政治角度看，良好的市场运作由于实现了个人选择的最大化而使个人自治得以实现。但是，市场会失灵。当市场失灵时，社会的经济和政治价值就难以很好的实现。这时，政府就会对市场进行干预以便市场更好地运作。电力行业在传统上被认为是自然垄断行业而受到管制。

在单一产品和多种产品市场上，都有可能出现自然垄断。在单一产品市场上，规模经济是自然垄断的充分但不是必要条件。[2]只要有成本的弱增性(subadditivity)，就会有自然垄断。[3]成本的弱增性是指和几个企业合在一起相比，一个单一企业能以更低的总成本生产某一需求的产品量。当一个单一产品企业的平均成本呈现下降趋势时，该企业是强的自然垄断者。在边际成本小于平均成本时，强的自然垄断者不能使价格等于边际成本。在这种情况下，就有必要使强的自然垄断者至少回收产品的平均成本。可是这样的价格由于向消费者发出了不当的信号而破坏了资源的优化。[4]为了解决这一问题，鲍莫尔和布朗福特分析了拉姆齐规则(Ramsay rule)的配置效益影响。[5]拉姆齐规则是一种次佳选择。该规则要求在总收入等于总成本的制约下实现福利的最大化。而最有可能实现效益最大化的措施是对需求弹性较小的消费者在边际成本上附加相对高的收费，但对需求弹性较大的消费者在边际成本上附加相对低的收费。

当不同企业由于采用不同的技术提供不完善的替代服务或产品时，这样的竞争称为不同样式相互之间的竞争(intermodal competition)。在电力业中，采用不同能源发电的竞争及提供不同的电力产品可近似地被认为是不同样式相互之间的竞争。在分析不同样式相互之间竞争的价格效益时，布拉地甘指出受管制企业的不同消费者的需求弹性将因不同样式企业的竞争而受到影响。[6]这时如果要使拉姆齐价格有效，提供替代产品或服务的企业也必须遵守拉姆齐规则。不然的话，当不同样式的企业因竞争而被迫采用边际成本价后，受管制企业继续维护拉姆齐价格将变得无意义。布拉地甘规则要求在存在不同样式的相互竞争时，管制者必须对所有竞争的企业进行规范。从这一结论可得出下面的推论。当存在自然垄断时，在发电侧引入竞争虽然能部分解决企业的“X低效益”问题，[7]但也是有代价的。

当一个企业呈现平均成本递增而成本又具有弱增性的特点时，该企业为弱自然垄断者。弱的自然垄断者可能无能力阻止其他企业进入市场并抢走部分生意。然而，当成本具有弱增性时，从社会角度考虑单一企业生产某种数量的产品比多个企业生产同一数量的产品更经济。显然，效益原则要求政府对其他企业进入这一市场进行管制。但是由于被管制的企业为自然垄断企业，政府也必须对价格进行管制。

就单一产品企业而言，如果生产成本的增长等于或大于产量的增长时，企业就不再具备规模经济。从美国的经验调查角度看，除了一些特大的发电企业外，规模经济并没有消失。克里斯腾林和格林纳的调查显示当企业的发电量在4千兆　瓦以下时，企业仍然具有规模经济。[8]他们对企业规模的调查也发现大约55%的企业的发电不足2千兆瓦。虽然我国还没有建立企业的发电量和规模经济之间相互关系的研究，但是根据胡鞍钢引用的数据，我国装机容量不足5万千瓦的机组有3369台，装机总容量为3454万千瓦，平均每台机组只有1.29万千瓦。[9]无庸置疑，这样的小机组是不能充分利用规模经济的优势的。放松进入管制并不能增加有效竞争。

电力生产系统应该被认为是一个多产品企业的市场。[10]电力需求随时间变化很大，电压需求