监管：需借鉴国外经验

电力18讯：    记者：近一阶段，监管这个词运用得比较广泛。与电力监管相比较，它们有何异同？

　　周汉华：监管有自己的特点，但监管程序与其他程序也有共性。在我国，监管这个概念原来不太用，最近几年用得多起来。所有领域都纷纷使用监管这个词，包括工厂对工人，以及工商、公安局等部门，有些跟风似的。我们的电力监管则与这些监管不同，他们更多的是执法。而我国的证监、保监、银监和电监等四大监管机构，才是理论意义上真正的监管。因为其除了执法外，还是事先的干预机制。

　　在国外管制理论中很明确，监管机关本身有较大的自由裁量权。他们可以制定规则，综合了立法、裁决争议和行政等权力，比一般执法机关权力大得多。监管是在政企分开基础上独立的，其目的不是为了国有资产保值增值。事业单位离枢纽远，将电监会定位为国务院的事业单位，说明其独立性更强。监管手段是特定的，比执法机关手段多得多，可以解决执法机关无法完全解决的问题。

　　记者：监管是怎样产生的？国际上的监管发展情况怎样？请您介绍一下。

　　周汉华：比较而言，美国的监管制度建立得较早，也发展得较好。上世纪80年代，欧洲也像美国一样开始实行监管制度，学习美国管制方面的经验。

　　美国建国后很长时间政府不发达，只有13个部。因此有一种说法：美国是一个没有政府的、由业余人士管理的国家。没有政府管理机构，只有警察、军队等负责社会治安的部门。1870年，由于铁路的出现，以及大工业、大规模企业的产生，美国才出现了州际商务委员会，产生了监管制度。这在西方尤其是美国，是一场真正意义上的革命。

　　传统的西方政治哲学信奉自由市场经济，由企业自主决定自己的行为，政府不能干预。但出现铁路、矿山等大规模的交易后，垄断行业随之出现，使得理论上和政府的权力配置上发生了一些变化。传统的政府权力分得非常清楚，立法权───国会，司法权───法院，行政权───行政机关。出现了大的垄断组织如卡特尔等以后，传统的执法方式不足以解决由于市场上的垄断环节带来的问题。于是三权合一，成立了这样的第四部门，即独立的管制机构。管制机构集中了传统的三种权力，对市场行为实施预先的干预。监管的含义就是政府或政府授权的组织，依法对市场主体所施加的一种要求或干预。

　　国际上对监管的定义争议非常大，很难有一种统一的口径。但基本上讲的是干预、要求，是依法进行的。主要手段是价格的管理、准入的控制、公平介入问题的管理，以及服务质量等等。这种监管的产生有必然性，是基于19世纪大工业及垄断的出现而产生的。

　　记者：比照国外的监管实践，我国的监管还存在哪些问题？

　　周汉华：从各国的监管制度看国内的监管理念，我国电监会从监管架构到三定方案还不是严格、完整意义上的监管体制。尤其在监管手段上，没有完全到位。监管制度的产生在西方是一场革命，因为三权分立是资本主义的基本主张，而监管出现是对它的否定。我国从理论上还不具备典型的监管形态，这使监管面临一系列问题。一是体制上的扭曲，如过去的电力部与现在的电监会如何区分，电监会是否具备现代监管机构的特征。二是监管架构不能实现，没有到位，会出现监管不力，不能像国外监管机构一样那么有权威、有影响力，调节作用有限。三是权力的配置分散，会造成对市场主体的揉搓。

　　记者：发达国家的监管改革是如何进行的，从他们的经验教训中，我们应该得到哪些方面的启示？

　　周汉华：上世纪70年代末，美国开始了大规模的管制体制改革。此后，世界各国也纷纷进行管制改革。最开始是从民航业，后来是电信、电力等传统垄断行业。

　　改革的一个基本经验，是放松管制和重建管制并举。放松管制，就是尽量减少管制机关对市场主体的干预。比如民航，原来不论是价格还是准入都受到管制，而各发达国家在上世纪七八十年代都放松了管制，价格放开，自由进入。在电力领域，美欧不只将发电侧，同时将用户直接购电即零售侧也放开了。在电信领域，由于技术发展后垄断的概念也随之变化，美国认为该行业已无任何垄断环节。一些学者正在讨论将“FCC”即“通信监管委员会”废除掉，以进一步放松管制。另一方面是重建管制，对有垄断环节的必然进行管制，主要是提高、改善管制的效率和方法。

　　在发展中国家，管制改革则有所区别。他们本来传统上就没有监管的机构，也没有监管的法律法规体系、架构和专业人员，所以重建管制和放松管制的任务同样重要。

　　目前，监管改革在各国还正在进行。这对于整个监管的理念、机构、手段、程序、方式和结果等，都产生了意义深远的影响。各国在监管方面的变化都很多，比如从对过程的监管到对结果的监管的转变，从刚性的即规定得比较死的监管方式到弹性的监管方式的转变等等。拿环境领域来说，一些国家原来规定得特别死，要求必须装排污装置，若不装就罚款。现在不这样了，改为<