制度───电力改革新视角

电力18讯：    本文从经济学角度探讨电力改革所面临的一些问题，并在充满纷争的探索中，以电网公司为例，就电力改革与路径选择表明观点，这些探讨对深化电力改革认识将提供有益的借鉴。

    一、问题的提出

    观点：尽管电力改革取得了阶段性成果，但改革还尚未触及关键。问题的实质是制度的变革没有跟上电力产业发展的需要。对于自然垄断的电力产业来说，政府管制和市场竞争都存在著固有的缺陷。电力改革有其自身的特点，要使改革取得成效，关键是管制和竞争的制度安排。

    尽管电力改革取得了阶段性成果，但改革还尚未触及关键。旧的体制已被破除，却依然顽强地在发挥作用；新的体制正在建立，还难以迅速有效地运作。前者为制度缺失的矛盾，后者为制度对立引起的冲突。经济体制是一部资源配置的机器，这种“双轨制”的存在，影响了电力的发展和经济的稳定，问题的实质是制度的变革没有跟上电力产业发展的需要。对于自然垄断的电力产业来说，政府管制和市场竞争都存在著固有的缺陷。电力改革有其自身的特点，要使改革取得成效，关键是管制和竞争的制度安排。电力改革还存在许多不确定因素，旧的问题悬而未决，新的矛盾不断出现。因此，人们不能只关注“结构”，而更应该重视“制度”，保持“问题意识”将有利于电力改革的深化。

    在转轨经济中，制度问题被推至经济学的前沿。新制度经济学引起我国学术界和经济界的广泛关注，这反映了经济改革和政治改革对于制度安排的理论需求。经济制度具有三个基本功能：激励、资源配置和利益分配。制度使人有明确的预期而约束人的行为、决定人的激励，从而减少交易费用，最终影响资源配置的效率和社会经济的发展。制度作为一种生产关系,(也是一种社会、政治关系)的具体形式,应该与生产力水平及整个经济基础相适应。企业的经营行为是在一定的制度安排下进行的，它使各种要素形成有序结构并高效运行。当制度制约发展时，发展应首先解决制度问题，以释放制度的潜力。

    对于电力改革来说，制度是前提性、基础性和决定性的条件。制度不是电力产业问题的全部，但这是问题的根源、是核心，改革惟解制度难题，才能取得实质性突破。电力改革需要引入新的视角，从“制度”入手，用现代企业制度改造传统电力企业，切实转换经营机制，提高运营效率。只有这样，才能获得生产效率和配置效率的均衡，并使电力产业得到可持续发展。

    二、两难选择与公司治理

    观点：电网公司只有消除束缚生产力发展的制度障碍，才能对生产要素、生产条件、生产组织等进行重新整合，才能协调社会资源配置，解决“效率”和“发展”的双重问题。

    电力改革试图找到市场机制与政府管制的均衡点，既兼顾规模经济效益，又发挥竞争机制作用；既要求电力企业逐步公 司化和商业化(主体市场化的要求主要是体现在竞争性领域), 又维护电网公司国有独资的地位(自然垄断产业对国有企业有需求);政 府既想放权,又 必须控制住电力企业(国有企业是政体稳定的基石)。 政府和企业在博弈,公司治理则是一个较好的切合点。公司化的一个重要特征就是在所有者和经营者分离的基础上，建立完善的公司治理结构，这是政企分开的制度安排，是现代企业制度的核心。

    严格地讲，传统电力企业不是公司，因而不存在公司治理。电网公司“两权分离”，存在着多种风险，应该具有完整的公司治理结构，这是电网公司正常运行和持续发展的基础性制度。国有独资的电网公司，其治理结构还存在严重缺陷，这本质上是企业制度问题，而不是管制问题。电网公司只有消除束缚生产力发展的制度障碍，才能对生产要素、生产条件、生产组织等进行重新整合，才能协调社会资源配置、解决“效率”和“发展”的双重问题。现代企业制度是市场经济体制的基本成分，生产的最优制度结构，必然是市场机制与企业组织的有机结合。电力改革还存在一些认识、政策和体制上的障碍，而问题的解决光靠电网公司是不够的。

    三、产权是个基本问题

    观点：单一的政府投资体制是形成电力产业行政性垄断的重要根源。建立新的投资体制，不仅有利于限制对低效的政府管制的需求，而且可以通过市场交易的力量对国有资产进行效率性整合，促使电网公司逐步形成符合市场要求的、比较健全的公司治理结构。

    公司治理不是产权不变条件下的静态治理。产权结构是经济基础，治理结构是上层建筑，“上层建筑”应生长在合适的“经济基础”之中。没有产权改革，不实行股权多元化，就不可能形成完善的治理结构，就不能构建电力产业政府管制的企业制度基础。产权的主要功能是提供由于经济活动造成的外部性