监管：不能承受之重

电力18讯：    去年11月21日，新华社发布新闻，国务院任命柴松岳为国家电力监管委员会主席，邵秉仁、宋密(女)、史玉波为国家电力监管委员会副主席。虽然电监会的职能目前尚未见诸报章，但仅这一机构的名称本身，即具有丰富的内涵，它标志着电力市场改革终于迈出了重要一步。从更广泛的视角，它标示出了其他垄断性行业政府规制体系改革的可能变化。政府与市场之间的关系，终于被初步理出了头绪。而构建一个恰当的政府与市场的关系，正是市场健全发育的基础。



　　主管与监管的区别



　　尽管20多年来，政府机构、职能经历过多次调整、改革，但总体框架仍能看出计划经济时代的影子。掌管着重要行业――比如金融、电信、交通、电力、石油天然气等等――的政府职能部门和若干综合部门，从根本上看，依然是大中型国有企业的主管部门，而不是该市场的监管部门。



　　一个是主管部门，一个是监管部门，两者之间尽管只是一字之差，其间的区别却是巨大的。



　　主管部门代表着、且只代表本行业的利益，因为它本身就是该行业大多数企业的总老板。它代表国家对这些企业行使所有者的职能，承担着使这些企业的国有资产保值增值的职责。对上，它代表该行业向政府争取资源，争取政策上的照顾。对下，它则是掌勺者，负责向下面的企业再分配这些资源和优惠。主管部门与它所主管的企业是一家人，它与这些企业之间的关系类似于领队、教练与球员之间的关系。主管部门的职责是保护自己主管下的企业，因为这些企业本身就是它与其他部门讨价还价的资本，它得靠这些企业来扩大自己的影响力，增加自己可支配的资源。在这种制度下，一般会出现马太效应，也即行业内居于垄断地位的企业可以吃到很多偏饭。面对社会，主管部门则坚定地站在企业一边。它一般是不愿意自曝家丑的，尤其是不愿得罪强势企业，因为这是自己的孩子。



　　相反，监管机构则代表社会、至少也是代表政府对该行业进行监督，维持行业内部的市场秩序。因此，从理论上说，它跟企业是两家人。它跟行业内部企业之间的关系，类似于裁判与球队之间的关系。它的职责主要不再是分配资源，而是维持企业之间的竞争秩序。因此，它的策略经常是抑强扶弱。



　　任何市场秩序离不开恰当的规则，而由谁来制订规则，是由深深卷入利益旋涡的主管部门制订，还是由相对超脱的监管部门制订，将直接决定市场的发育是扭曲的，还是健全的。有学者将现代市场体系中的这种监管制度概括为公正、透明、专业、诚信、独立和对监管者的监管等特征，而所谓的监管改革，就是从政府直接控制企业运作转向面向市场、基于规则的监管。继证监会、保监会之后，电力监管机构又迈出第一步，这是重新界定政府与企业关系的一大进步。金融、电信、民航、铁路、石油天然气等行业也亟待实现管制制度改革，将行业主管部门转变为行业监管部门。



　　监管机构的角色冲突



　　然而，监管机构的正常运转需要一定的制度条件，最重要的一点是，被监管企业的产权与政府没有关联。如果不具备这些条件，则监管机构很有可能陷入角色冲突之中，被迫行使主管机构的职责，从而导致其监管行为扭曲，其监管规则的公正性也就大打折扣。



　　举例来说，中国证券市场已经建立起了监管机构，然而，证监会对自己的角色是否已形成恰当的理解，却令人怀疑。证监会仍然掌握着确定企业上市的权力，在其上市规则或审批程序中，公开或隐含地设置了所有制的壁垒。而证监会的诸多政策也一再表明，它似乎认为自己是上市公司中国有股的代表者，比如它热心地向社会征集国有股减持的方案。事实上，国有股如何减持，该减持多少，自有各上市公司的国有股的持有人操心，这似乎并不是作为一个监管部门的证监会应该考虑的事情。



　　关于证监会和交易所的关系，原来上海证券交易所和深圳证券交易所都是地方编制，由当地政府管理。为实行全国统一监管，提高监管效率，两大交易所被划归中国证监会直接领导，由证监会副主席出任两交易所的领导人。然而，事实却是，交易所实行会员制，最高决策机构是理事会，是一种股份制的企业，然则证监会在这其中算什么?它既不是交易所的投资者，也不是交易所聘请的高级经理，却对交易所行使控制权。这种制度安排使交易所失去独立性，无法独立履行其应有的市场监管功能，无形中削弱了证券监管的力量。但为何会选择这种损害监管效率的制度安排?恐怕与保护证券市场某些参与者的利益、使证券市场按照政府的设计运转的考虑有关。



　　事实上，证监会可能仍然把自己当成整个证券行业的主管部门，而不是证券市场中各个利益主体和利益相关者之活动的监管者。主要的原因或许在于，证券行业中的主要游戏参与者仍然是国有企业或国有控股企业。这种格局，使得监管者身不由己地倒向主管者的角色。比如，去年基金<