经济观察报：监管时代的电力实验

电力18讯：    “监管制度引发的是一场观念革命”，而由此判断一个全新时代的来临则过于乐观，在所有关键因素还纠缠不清的时候，这场电改实验只是刚刚开始



　　■史彦北京报道



　　分拆国电系、组建电监会，这些正在进行中的变革是中国电力行业历史上的最大震荡。尽管电信改革被认为是中国打破行业垄断的破冰之举，但在政府管制层面却始终沿袭旧有模式。在网络型公用事业领域里，由于电力产品不能储存、难以局部调节、必须统一调度的技术特性，专家公认电力比电信、铁路、民航的改革难度更大，在此背景下，成立电监会被看作是具有“样板”意义的事情。在很大程度上，电监会的运转状况将成为决策者解决政企关系的重要参照，而一些重要行业的“监管委员会”方案也正在讨论之中。如同许多改革一样，缺乏可供效仿的成例是电监会必须面对的现实，最基本的“三定方案”迟迟未出台的原因之一也在于关键的职能权限的博弈。电力改革的参与者、中国社会科学院法学研究所周汉华教授认为，“监管制度引发的是一场观念革命”，而由此判断一个全新时代的来临则过于乐观，在所有关键因素还纠缠不清的时候，这场电改实验只是刚刚开始。


　　过渡模式



　　“对电监会最大的挑战，它已不再是一个政府的行政主管部门，而是政府授权对这个产业进行监管的一个独立的事业机构。它的运行方式跟政府不同，是基于规则进行的。”周汉华这样看待正等待挂牌的电监会。从电力工业部、能源部到经贸委、电监会，关于电力行业的管理职权变换了多次：１９９７年１月１６日，由国家电力工业部改制而来的国家电力公司挂牌，１９９８年３月原电力部职责移交给国家经贸委电力司。这轮电力体制改革从国家的层面上解决了政企分开的问题，但电力行业被国电公司一家垂直一体化垄断的局面并没有改变。无论从哪个角度讲，国电公司都是个庞然大物，它集发电、输电、配电、售电于一身，拥有电网和调度权，几乎控制了全部电网和５２％的发电厂，业内通俗的说法是，所谓电力改革实质上就是“国电系”的大重组。


　　各方对于国电公司的指责从未停止过，而国家计委对垄断行业乱收费问题进行的价格大检查结果显示：１９９８年之后的两年时间，电力行业向全国用户违法收取２７．４亿元，被国家电力公司所属各级单位据为己有。国家计委基础产业司电力处处长王骏认为，从表面上看，国家电力公司仅有微薄盈利，但实际上巨大的隐性超额利润早已使这个行业成为最受人羡慕的行业。


　　所有的情况都表明改革已经成为必然，与以往不同，新引入的监管制度被认为在本质上为真正的政企分离提供了条件，但参与电改方案讨论的专家们更愿意用“过渡”方案来表述目前的电力改革，周汉华解释说，“监管制度非常重要的特征是高权力和高风险，监管机构可以说集中了传统上的立法权、行政权与司法权，要给予电监会充分的权力，否则就无所谓监管，当然，同时也要赋予电监会相应的责任，并培育有效的监督制度。监管委员会的关键权力在于定价和投资准入，但在电监会的职能中缺少这些最主要的部分，能发挥多大作用，还有很多的不确定因素”。


　　争夺定价权



　　探根溯源，制度设计上的问题是这些不确定性的来源。参与方案设计的经济学家刘纪鹏认为，“电力改革的有些功能恐怕得在部门协调会议上来完成，而不是由电监会一家承担，竞价上网的电价应该是由市场自然形成的，不是谁制定出来的。电监会做的是维护电源企业之间竞争的公平，但客观上目前还不存在这样的环境。”


　　早在１９９８年８月，国家电力公司就抛出了“政企分开、省为实体”和“厂网分开、竞价上网”为内容的改革方案，而后，“厂网分开、竞价上网”便在上海、浙江、山东和东北三省先行试点，但是，试点的结果却令人沮丧。人们惊讶地发现，６省试点“厂网分开、竞价上网”的利益，没有传递给最终的消费者，却因销售电价不变而增加了国电公司的收入，其结果与改革的目标南辕北辙。不论是刘纪鹏还是周汉华都承认：“电力体制改革最核心的问题是改变电价的形成机制。电价是电力体制改革中最棘手、难度最大的问题。”


　　现在可能陷入的误区是，电监会简单地从计委手中接管电价的行政审批。其结果只会是一个新的行政审批部门取代了一个旧的审批部门，并没对中国的电力改革发生作用。周汉华认为，“电监会的作用就是要推倒行政审批电价，建立竞价上网的机制，在这个机制中，电监会成为建设者、监管者和开拓者。但目前看来，正确划分电网电价与电源电价――电网电价由国家审批，电源电价自然生成，同时确保两个行业不亏损――这种新的电价生成机制目前还不具备，竞价上网的格局很难短期形成。如果竞价上网无法实现，市场就不可能形成，电监会的效用肯定会打折扣”。


　　而刘纪鹏的观点则是，<