“电监会”为何没按计划成立？

电力18讯：    12月29日，正如本资料不久前披露的那样，中国电力新组建（改组）的十一家公司，在北京人民大会堂正式宣告成立。不过，分析员发现，国家电力监管委员会（简称：电监会）并没有按照原计划与其他十一家公司共同成立。分析员认为，这里面肯定有另有隐情。事实好象的确如此……

    分析员获悉，12月29日，正如本资料不久前披露的那样，中国电力新组建（改组）的十一家公司，在北京人民大会堂正式宣告。中共中央政治局委员、国家计委主任曾培炎等为国家电网公司等十一家公司揭牌。

    新成立的电力公司包括：国家电网公司和中国南方电网有限公司，以及中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司等五家发电公司，和公司中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司等四家辅业公司。

    不过，分析员必须承认，此前披露的信息并不完全准确，因为国家电力监管委员会（简称：电监会）并没有按照原计划与其他十一家公司共同成立。而分析员还把电监会的成立作为最重要的事件来重点强调，并称电监会的成立是中国电力改革的一个标志。

    事实上，这电监会已经是第二次推迟成立时间了。这让分析员百思不得其解。按照有关部门的计划，成立电监会的目的就是要对新成立的几大电力公司进行监控。可如今，十一家公司已经成立了，电监会反而还没个影。难道有关部门有什么难言之隐吗？对此，分析员还没有得到任何信息。不过，有关专家对电监会合法性的质疑，却引起了分析员的注意。

    中国社科院工业经济研究所副研究员余晖日前指出，今年四月国务院下发了关于电力体制改革的五号文件，确定了以厂网分开、组建电力监管委员会等为主要内容的电改方案。文件赋予电监会的主要职能是拟定电力市场交易规则并执行之。而且，国务院于10月21日正式任命了电监会一主三副领导班子。该班底三位副主席又于10月31日主持召开了“中国电力监管体制建设研讨会”之后，然而，电监会的职能却成为了此次会议读者讨论的建立。五号文件下来了，监管职能并没有定下来。

　　余晖表示，他有幸以专家身份应邀参加了这次会议。围绕未来电监会的最终职能结构，与会者展开了激烈的争论，颇有听证会的架势。赞成五号文件“小监管”安排的主要是国电公司、国家计委和政府其他有关机构的代表，而来自华能、浙江电力公司（电力市场改革试点）、国内外的大部分学者则主张“大监管”框架，即把市场准入、定价、维护竞争以及普遍服务等都一揽子收入囊中。还有代表建议电监会把电力体制改革的任务也承当起来。另一些代表则持折中态度，建议制定一个时间表使小监管逐步向大监管过度。

　　由于独立性行政监管机构是一个“三权合一”的政府组织，并具有相对广泛的自由裁量空间，因此它的产生和权力的授予，必须经由严格的一事一议的立法程序。而我国的行政组织的产生和授权，基本上取决于周期性的行政机构改革和政府“三定方案”，即不是由一部特殊的法律产生某一行政机构。它的缺陷是非常明显的：第一，机构改革容易受到政府行政领导人价值偏好的影响，机构改革缺乏长远的目标和对许多具体问题（如公务员制度、机构撤并和新建、职能调整和分配、编制、行政经费等）进行细致深入的研究，并在此基础上坚持不断地贯彻，因此行政机构在政府换届之际甚至很长时期内，工作缺乏稳定性和延续性；第二，中央政府机构与地方政府机构的改革步调不一致，往往到下一轮改革开始时，上一轮地方机构改革还未结束；第三，许多改革习惯于“一刀切”，如不考虑具体机构的工作负荷差异，人员编制按同一比例削减；第四，机构产生和特殊组织立法的脱节，有时表现为立法在先（如电力法），大部分表现为立法“追认”（如民航法），因此造成行政机构无法可依或缺乏法律羁束，执法效果很差；第五，由于大规模和频繁的机构调整，造成行政资源的大量浪费，也造成行政相对人交易成本的上升，从而降低了行政机构和政府的可信度。

    在基础设施领域也是如此。以能源监管机构的沿革为例，1988年的机构改革，本来已经将电力工业部、水利部的水电部门、煤炭工业部、石油工业部和核工业部合并为能源部，初步建立起能源工业全行业管理的合理构架，但是1993年的机构改革，却基本回复到1982年的状态，电力、水电、煤炭再次分家，另外保留了石油天然气总公司和核工业总公司两家行政性的翻牌公司。到了1998年的机构改革，电力部和煤炭部被撤消，行业管理职能整合到宏观管理性质的国家经贸委，理想中的综合性能源监管机构没有出现。而电力监管机构的雏形“国家经贸委电力司”，却是在1995年的电力法中产生的，明显带有过渡性质，以致三年来的电力执法工作几乎瘫痪，使独