管制经济学学者张昕竹提醒：电力监管须防权力真空

电力18讯：    
    近来电力行业新闻不断，电力监管改革又成为焦点中的焦点。目前，电力监管委员会最高管理层已经任命，电监会和重组后的几个公司都将在年内正式挂牌。１０月３１日，电监会召开了专家座谈会，会议内容不得而知。但据业内人士观察，电监委成立以后，注定会面临很多严峻的挑战，其中监管职能的划分将是非常重要而又十分艰巨的任务，因为电监委的成立不仅仅是成立一个新的政府机构，更重要的是对目前电力监管职能的划分需要作出调整。


　　职能划分存在分歧



　　对于电监委的职能划分问题，目前至少有两种不同意见：一种是建立所谓大监管框架，即按照市场经济对电力监管的要求，让电监委具备所有的经济监管职能，也就是说，要把现有分布于有关部门的所有电力监管职能都交给电监委。这显然是一种理想的制度设计；另一种意见是保持小监管框架，具体讲，就是暂不将投资和价格等事前监管职能划给电监委，待未来时机成熟再慢慢调整。显然，这是改革阻力最小的一种方案。


　　为此，记者采访了从事管制经济学研究的学者张昕竹博士。张昕竹说，未来电监委的职能划分既要考虑我国的实际情况，又要避免监管职能不到位而出现的权力真空。在监管制度的设计中，需要遵循的最基本原则就是要充分考虑监管的制度环境，使得改革能够按照既定的目标平稳推进，切不可盲目照搬西方的制度安排，因为电力监管制度与市场经济的发育程度是密不可分的；但另一方面，考虑实际情况并不意味着不需要调整目前的监管职能的配置。目前，学界比较关注未来监管机构职能重迭的问题，但对改革后有可能出现的权力真空，甚至出现失控的问题关注不够。


　　避免出现权力真空



　　张昕竹强调，避免出现权力真空并不意味着反对放松管制。


　　张昕竹举例说，这些年来改革的经验和教训告诉我们，市场经济并不是简单的自由竞争，它需要很多复杂的制度安排才能保证市场竞争的有效性：在全球金融自由化的浪潮中，我们没有盲目地放松资本账户的管制，因而成功地抵御了金融危机；同样，在全球放松电信管制的情况下，我们按照渐进的原则进行电信监管改革，从而在世界电信市场电信泡沫破灭之时，我国电信业仍然保持了很好的发展势头。


　　其实，我们对比国内外管制改革的经验可以看出，对于电力这种复杂的网络产业，尽管放松政府事前管制是一个必然趋势，但并不意味着彻底取消政府监管，相反某些方面的监管应该得到进一步加强。


　　电力监管职能划分



　　需要注意几个问题



　　张昕竹在回答记者关于在电力监管职能的划分上，目前需要注意哪些问题时表示：首先，电监委应该保留电力改革的主导权，也就是说，电监委应该负责未来电力改革方案的设计，这是保证今后电力改革顺利进行的制度保证。目前电力改革的主导权主要在计委，但电监委成立后，改革主导权的交接是一个合乎逻辑的结果：一方面，下一步改革必然涉及到监管职能的进一步调整，如果把这个职能仍留在计委，会存在一定程度的利益冲突问题；另一方面，无论对于什么部门，改革的主导权都是一项风险很大但是部门收益很小的职能，因此对于计委这样的重要部门，很难有很强烈的动机承担电力改革的重任，而相比来讲，电监委则具备一定的改革激励。


　　第二种职能是事前管制或经济管制职能，其中最重要的是市场准入和价格的管制政策的制定和执行。据悉，到目前为止，电力监管基本上保持了一个小监管框架，即主要行使经济管制政策的执行职能，而得到经济管制政策制定职能有一定难度。在这一点上，有关方面存在很大的争议。张昕竹认为，不必过分拘泥于形式上监管权利的归属，而要看实际监管权利的执行。


　　第三种职能是事后监管，即反垄断或竞争政策监管职能。一方面由于反垄断制度还没有建立，另一方面由于事前监管通常有反垄断豁免的制度安排，在未来相当长一段时间内，事前管制和事后管制将是合一的，这是我国监管体制具备的一个重要特征。现在有关事前监管的讨论很多，政府对于事前监管改革也有一个比较清晰的思路，但是对事后监管问题存在很多争议，还尚未形成一个清晰的改革思路。


　　电力竞价上网以后，在发电端放松管制的情况下，如何抑制发电厂商的市场支配权利，或者治理广义上的垄断将成为一个重要问题。美国加州、英国和其它国家的实践表明，发电端的市场支配权利确实存在，而且还可能相当严重。那么如何治理呢？其一是利用事前管制，比如对上网电价实行上限管制，但缺点是难以计算合适的上限，而如果不能确定合适的上限，就难以治理发电端的垄断问题；其二是利用竞争政策，即赋予电监委反垄断职能，有了这样的职能，电力市场重组就有了法律依据，而不是简单的行政干预。更重要的是，还可以在现有市场结构的基础上进一步重组。傅<