现代监管体系与垄断行业改革

电力18讯：    虽然中国的电力行业早在10多年前就开始在发电侧引入竞争，但对于电力、电信、民航、铁路、石油天然气、供水等具有明显网络特征的垄断行业的大规模改革，是在当前这届政府内得到大力推动的。过去5年中，这些行业不同程度地推行了政企分开、放开准入、企业改制、行业重组等多层次改革，通过建立市场机制、逐步引入竞争，有效地促进了行业的发展，为中国持续的经济增长和社会发展提供了充分的基础设施服务。


　　这一改革过程，在微观上体现为将过去传统的国有单位改造为现代企业，构造具有现代治理结构、面向市场竞争的市场主体；在企业层面，我们为引入多元化的投资主体、进行彻底的产权改革进行过并仍然在继续进行有益的探索；在宏观制度环境上，体现为建立市场规则，让市场发挥配置资源的基础作用，同时根据开放性市场经济发展的要求，重新界定企业、市场和政府的功能，建立与市场经济相适应的管理体制。

　　传统上，这些行业往往实行纵向一体化经营，政府的行业主管部门同时兼有企业所有者、行业监管者和政府政策制定者的角色，实施对行业的垄断经营和对企业的直接控制。市场化的改革导致了不同所有制和所有权结构的利益主体的出现，提出了政企分开的要求，推动着政府从市场竞争参与者变成市场规则的制定者和执行者。这些行业的技术经济特征，决定了处于不同产业环节的企业或不同规模的企业拥有不同的市场力量，这就要求必须建立严格的市场规则以保护有效竞争格局的形成。国际经验和中国垄断行业改革的实践，都要求在这些行业建立现代监管体系，规范竞争性市场中不同利益主体的行为。

　　现代监管体系是市场经济环境下，对网络性垄断行业进入竞争后进行管理的制度安排，从广义上讲，现代监管体系应该包括完善的法律环境、专门的政府监管机构、多层次的行业自律组织和消费者权益保护组织。就政府专门的监管机构而言，现代监管体系应该遵循一些基本原则，这包括：

　　*公正：监管体系体现对参与市场交易的各种市场主体公平对待的原则，不但要求对不同交易环节、不同所有制的企业提供公平竞争的环境，而且要充分考虑投资人、消费者、被监管企业的利益和国家的社会目标，以公正的原则协调可能的利益冲突。

　　*透明：对监管的内容必须明确，监管的程序必须清楚，同时有明确的仲裁机制以处理监管者与被监管者间的分歧。监管的过程必须透明，决策结果及依据必须公开，监管活动必须定期公布。

　　*专业：需要监管的经济活动具有高度的技术复杂性，从准入资格、价格控制机制、复杂交易活动、消费者保护等方面，都需要监管机构有一支包括经济学家、律师、会计师、财务分析师等组成的稳定的专家队伍，克服监管者和被监管企业的信息不对称。

　　*诚信：监管体系实施有效监管的信誉度，直接关系到各种市场参与主体对市场的信心。如果一个国家的监管体系缺乏信誉，市场参与者就会对其利益能否得到有效保护缺乏信心，市场难以发育。建立一个诚信的监管体系，要求建立全国性的法律和商业总体框架，尊重所有权和合同，公平而及时地进行商业争议仲裁。

　　*独立：监管机构必须独立于被监管企业，保证不被企业所收买；同时从机构上独立于政府政策部门，并需要摆脱来自政府部门的各种随意干扰。监管机构负责按照监管规则维持市场秩序，同时保证政府政策的贯彻执行，但应该与政府的政策功能分开。

　　*对监管者的监管：除了通过要求监管的内容和过程公开透明外，还必须通过立法并建立相关的制约机制对监管者实施监管，以保证监管者不滥用监管权力。

　　监管改革，就是从政府直接控制企业运作转向面向市场、基于规则的监管。在各产业相关领域建立现代监管体系，是中国经济体制改革的重要内容，是在新的经济运行机制和中国经济与国际经济进行深层次融合的重要背景下，完成政府职能转变的重大举措，涉及到政企分开和政府职能重新定位的最根本的问题。

　　在过去的改革中，现代监管体系建设未能同开放行业准入、推进企业改革和行业重组等同步进行，导致了电力行业中的独立发电商受歧视、电信行业中的互联互通矛盾尖锐并日益突出等问题。这延缓了行业有效竞争格局的形成，致使行业效率不高、成本失控、价格昂贵、消费者权力受侵犯等。在最近一轮电力改革中，国家将建立国家电力监管委员会、推进电力监管体系改革作为保证电力改革成功和行业持续发展的一项重要制度建设。这无疑是中国的市场经济改革向深层次和法治化方向发展的标志。我们期待同样的监管机构在电信、民航、铁路、石油天然气等领域中出现。特别是在电信行业，由于电信技术的发展、电信行业的进一步开放、几大企业集团的逐步整合和业务发展，市场竞争将会日趋激烈，而互联互通和价格管制等监管问题将会越来越突出，建立现代的电信监管体系成为非常紧迫的改革难点。

　　从建立现代开放的市场经济体制的角度看，我们应该