读懂增量配电业务的改革逻辑——解读《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》

电力18讯：

 

 

国家发展改革委办公厅近日下发了《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》（征求意见稿）（以下简称通知），里面可以说看点丰富，晶见特意邀请@俞庆老师撰稿，谈一谈他的看法。这里我也作“抛砖式”解读，纯粹凑个热闹。

本文授权晶见首发，随后将在“鱼眼看电改”公众号转发。

 

电改的“一张一弛”

 

本轮电改的主调是“管住中间，放开两头”，一管一放，是为一张一弛。

1、管的是电网环节，包括输电网和配电网，其基本目标是提高电网建设和运营的效率，挤出其中不合理的成本，最终以输配电价降低的方式回馈社会。

2、放的是供需交易，其逻辑在于引入“多买多卖”的市场化竞争，使得实时价格真实反映实时的供需变化，用价格信号指导电力资源的最优化配置。

就像太极阴阳图一样，阴中有阳，阳中有阴。

1、在管的环节，实际上也有放，那就是在配电业务领域，充分引入社会资本，甚至采用市场化招标的方式引入投资竞争，使得成本充分暴露，并发挥“鲶鱼效应”去引导整个电网的成本透明化与投资决策优化。

2、在放的环节，也有管制的加强，即在市场化竞争中，加强对交易过程的监管，一是确保电网安全稳定，二是防止市场力的滥用。这也是任重道远的一项监管工作，甚至直接影响到电力市场化的进程与成败。

 

对增量的界定

 

通知在“增量”这个概念上做了非常重要的定义和延伸。说道定义，那就是使得“增量配电网”有了更为直接和可操作的定义，并且就之前在增量配电网试点建设过程中遇到的一些阻碍，做出了实际的应对。

1、对处于不同阶段的配电网，哪些可以列入增量做出界定：无论是已规划未核准、已核准未开工、电网已开工但是实际投资不足10%的，都纳入增量配网。

2、无偿移交的配电网可以列入增量。由于种种历史原因，电网企业无偿接收了大量配电资产，这些配电资产在法律层面的归属一直存在一定的争议。通知中明确提出“其资产关系依据相关法律确定后，可纳入增量配电业务试点”。这里就存在很多的可操作空间，既然原有的资产（主要是国有资产）无偿移交给电网企业，那么原有产权人是否可以主张电网企业以某种合理方式将这部分资产纳入到增量配电业务中呢？这一条对增量配电业务开展的影响，可谓意义深远。

3、220kV也可以纳入增量配电业务试点。试点范围不限于用户专用变压器，受电端的220kV电压等级的配电网，也能作为试点。当然这条内容是对《有序放开配电网业务管理办法》里相关规定的清晰化解读，更有操作性。

 

突破规划困境

 

增量配电试点到今天，在申报、确定主体等环节都具备了较高的可操作性，据说现在不少的试点项目，主要矛盾集中在规划和设计环节，所以才有了《增量配电业务配电区域划分实施办法（试行）》，以及本通知中对规划中存在问题的指导性意见，以增强可操作性。

1、责任主体清晰化。即规划管理的职责是地方能源主管部门。通知明确提出，规划不应委托电网企业或任何潜在投资主体代为履行。这一方面保证的政府规划职能的法律严肃性，另一方面，也是更重要的，保证配电网规划符合地方发展要求，并且站在社会利益最大化的角度去开展。在技术标准、建设规模和进度、投资规模、技术经济可行性等方面具备严格的中立性和严肃性，不被任何一个利益相关方所绑架。

2、试点范围不完全等于规划范围和配电区域，这是三个相关但不等同的概念。这也是对试点项目中，因为概念混淆而带来的利益争议，导致试点项目无法顺利推进的一个回应吧。就个人理解，试点区域是一个政策概念，试点区域里可以有增量和存量，也就是一个试点区域可以对应多个配电区域。规划区域是一个技术概念，是与区域发展规划、能源规划、电力规划相衔接的配电网规划，当然在规划过程中也要考虑避免重复建设和增量配电业务顺利推进的需要。配电区域是和增量配电业务严格对应的概念，一个区域只能有一家配电网（售电公司）企业获得运营权。

3、园区类增量配电业务在试点规划松绑。园区类的试点范围以“四至”边界为试点边界。试点的规划制定，由园区管委会或区县政府代为履行，等于把园区类试点项目的规划权下放到地市以下的政府部门。这也将极大的推进增量配电业务的快速普及。

4、配电网规划的衔接与调整。对于规划的衔接问题，通知里的内容是，一是与公用电网的互联互通；二是考虑同一地区不同增量配网间的协调和划分；三是考虑与分布式电源、微电网、综合能源方面的发展协调。对于规划的调整，原有的地区配电网规划与输电网规划可以在履行相关程序后进行调整。只要是站在社会利益最大化的角度，没有什么是不能调整的，不能以上一级电网规划不可调整为借口制约下级增量配电业务发展。

5、电网企业的权利与义务。一是在规划方面，电网企业可以提出规划建议，但是不能代行规划职责；二是电网企业应配合政府主管部门及其委托的规划编制单位，提供相应的数据和资料，三是在并网接入方面，要提供供电能力相关的信息，并且无歧视的进行并网。

6、配电网企业的定位清晰化。这条其实一直以来就有各种声音，但是通知里明确提到“实现增量配电网与公用电网互联互通和优化布局”。互联互通这个词在电信领域内，专门指三大运营商之间的网间业务，所以从这个意义上说，主管部门的态度很清晰，增量配电网企业在市场地位和法律角色上，与公用电网是“互联互通”关系，是平等的，不是电网企业和电力用户之间的关系。

7、避免重复建设。在政府部门作为规划的法定主体前提下，规划的严肃性才能得到保证，才能避免无需的重复建设，并且对是否存在重复建设的情况进行评判。通知中一是对220kV/110V变电站是否存在重复建设做出了界定；二是要求在规划编制过程中识别重复建设，并且在规划中以专门章节列出辨识的方法和论证计算过程；三是对于重复建设的仲裁，除了规划阶段的分析计算之外，还可以引入第三方咨询机构进行论证，再可以向国家能源局提出复议申请。这条评判途径的建立，将确保增量配电业务推进过程中，对重复建设的论证和评判将不再成为卡脖子的环节。

 

存量亦增量

 

如果说前面部分是对增量试点的“增量”进行了界定，通知的第四条就更加具有突破性，即鼓励电网企业的存量资产参与增量配电业务试点。

事实上在第一批的增量配电业务试点中就有电网企业的存量配网参与，这次通知的出台就将这个方向做出了明确。当然，这个方向并不是说电网企业的所有配电网都参与增量配电业务，而是首先确定“试点项目”，只不过这个试点范围内可以有电网企业的存量资产存在，而不能以存量资产的存在作为阻碍申报试点的借口。

对于存量资产的处置，通知也采纳了一些试点过程中提出的意见和建议，给出了四种参与方法，一是资产折算股权进行合作；二是增量业主收购；三是增量业主租赁；四是法律法规规定的其他方式。对于无偿移交的配电资产，似乎也能以上面的某种方式进行处理吧。

 

增量配电业务的投资建设与运营

 

有趣的看点如下：

1、对电网企业的制约。鼓励电网企业参与试点，但“不得以绝对控股增量配电业务项目作为配合配电网接入及配电区域划分等工作的条件”。恐怕这也是很多项目试点目前在股权谈判方面的困难所在吧，至少通知指明了努力的方向。

2、鼓励探索配电网投资权与经营权分离的运营模式。对不少社会资本的业主担心的，没有运营能力的问题，未来可以实行投资权与经营权分离，既可以委托有运营能力的第三方运营，也可以委托电网企业或者下属企业进行运营（当然电网企业必须做好业务区隔，这些代运营的增量配网，其运营成本不能算在电网企业的输配电准许成本里面）。

3、增量配电网项目业主在配电区域内拥有与电网企业相同的权利，并切实履行相同的责任与义务。一方面，这再次印证了增量配电网企业与电网企业是同等的法律和市场地位，可以要求公平的待遇；另一方面这也是投资增量配网的风险，必须承担同样的责任，不知道有没有保险公司愿意为增量配网的提供保险，似乎这又有新的商业机会吧。

4、鼓励增量配电网项目业主在配电区域依托资源条件和用能需求建设分布式电源。这利好分布式，所以我们也看到不少分布式能源企业都纷纷进军增量配电业务。

 

总结

 

《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》（征求意见稿），在范围、规划、避免重复投资、电网企业参与试点、投资建设与运营等方面，实锤不少，也在政策层面做了一定的突破，为增量配电业务试点进行松绑，总体看是一份非常乐观的文件。

个人担心的无非是两点，一是本通知只是征求意见稿，不知道到试行稿的时候，是否会有一番博弈之后的修改；二是这些政策到省市县各级具体执行层面是否能切实落地，最终将增量配电业务改革的成果转换成社会效益，推动输配电价的降低为企业减负，并且促进电力市场化，使利益相关方都能享受改革红利。