最高高达上亿元支出，光热项目开发土地问题何解？

CSPPLAZA光热发电网报道：一个标准足球场的面积约为7140平方米，一个50MW级商业化光热电站的占地面积约在2.5~3平方公里左右，后者是前者的大约350倍以上。在中国西部广袤的戈壁滩上，你可以想象矗立起一座光热电站的宏伟壮观，却可能未曾想过这座电站的立“身”之“本”。

一座光热电站要为其立“身”之地投入多少成本？从我国首批示范项目的实际情况来看，土地问题是项目开发遇到的主要问题之一，有多个项目因土地费用过高受阻，个别项目高达亿元以上的土地相关费用令人咋舌。土地费用到底是如何产生的？各地的征收标准又是如何？本文从此角度作些阐述。

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土地使用权的两种获得方式

 

据我国土地相关政策法规，我国国有土地使用权的获得方式通常分为两种，分别是出让和划拨，出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。划拨则是指土地使用者经县级以上人民政府批准，在交纳补偿、安置等费用后所取得或者无偿取得的没有使用期限限制的国有土地使用权。

《中华人民共和国土地管理法》第54条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。这四类建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式获得。

由此来看，对项目开发而言，拿到划拨土地相对出让方式获得要划算的多。光热电站恰恰也符合上述第三条规定，但具体是出让还是划拨，其决定权在县一级政府以上，目前来看，对光热项目用地执行划拨方式的政府并不太多，同一地级市下的不同县级地域，其土地政策差异也较大。

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土地费用的征收范围及征收标准

 

土地相关费用包含土地使用税、耕地占用税以及新增建设用地有偿使用费、草场补偿费、森林植被恢复费等各项税费。

土地使用税：根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》：在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，为城镇土地使用税的纳税人，应当依照本条例的规定缴纳土地使用税。土地使用者不论以何种方式取得土地使用权，只要在城镇土地使用税的开征范围内，都应依照法规缴纳城镇土地使用税。

土地使用税每年均需上缴，由地方税务部门征收。其中对城市、县城、建制镇、工矿区的具体征税范围，由各省、自治区、直辖市人民政府划定。下面几张表说明了首批示范项目所在的五省区的土地使用税标准范围。

 

耕地占用税：根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》：占用耕地建房或者从事非农业建设的单位或者个人，为耕地占用税的纳税人，应当依照本条例规定缴纳耕地占用税。

除耕地之外，占用园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面以及养殖滩涂等其他农用地建房或者从事非农业建设的，比照本条例的规定征收耕地占用税。

 

耕地占用税由地方财政局负责，一次性缴纳，计入项目初始投资。下面几张表列出了首批示范项目各地区的耕地占用税征税标准。

 

无论是土地使用税还是耕地占用税，上面几张表格在实际的项目开发中只能用作参考。从税额标准可以看出，弹性空间都是相当大的，具体是否需要缴税？缴税标准等根据各地的实际情况均有不同，同一地区的不同项目可能也会存在偏差，具体需与项目所在地政府确定。

在实际项目开发操作中，光热电站场址是否在工矿区范围内，是衡量是否需要缴纳土地使用税的主要标准。值得关注的是，由于城市、县城、建制镇、工矿区的具体征税范围是由各省、自治区、直辖市人民政府划定的。因此，即使在项目立项或建设阶段光热电站未落入城镇工矿区，不属于土地使用税的征收范围，但省一级地方政府通过调整城镇工矿区的所辖范围，仍然可使其具备征税条件。

对于耕地占用税，实际操作中往往以草原补偿费的方式出现，在适宜建设光热电站的西部地区，项目用地并非耕地，但因场址内长草，一般都被界定为草原。一直以来，光热发电的项目方对此颇有诟病，一大片地上长了两三棵草也被定义为草原，来征收草原补偿费，实不合理。而且建设光热电站的光场区域对植被恢复有益无害。但对此问题，如不能从国家政策层面予以解决，恐难改变。

另据了解，对于光热电站的太阳岛、储热岛和发电岛，产生的土地费用也有不同，储热岛和发电岛因对地表产生较大改变，常常被定义为永久性占地征收税费，太阳岛因未对地表产生较大影响，产生的土地成本相对更少些。如玉门地区的光热项目，太阳岛一般采用划拨方式，每年需要按每平米1元的标准缴纳土地使用税，常规岛一般采用出让方式，目前首批示范项目的30年土地出让金标准为29.8元每平米。

03

光热项目开发遇到的土地问题

 

为最小化土地成本，需要在项目前期规划时做好调研，尽量避免选择草场等地。但实际上，西部地区的土地管理部门区别于内地的国土局和林业局，还有一个特殊的管理部门--草原畜牧局。项目前期选址时，国土局的图上可能显示为未利用地，林业局显示非林地，但是到了畜牧局就会被告知是天然牧草地，按照国土性质划分，天然牧草地也属于一般农用地范畴。遇到这种情况，一般以畜牧局的定义为标准。这就给项目方带来了难题。

另外，由于国土局和林业局的数据衔接不及时及部门间的特殊性，在国土局的图上显示的是未利用地，但在林业局的图上则显示为林地。由此也将被征收森林植被恢复费（耕地占用税范畴）。

由于国土部门每年有两次的土地调规权利，项目使用的时候是未利用地，也有被调规成农用地的情况发生。一旦土地性质发生变化，则相应的税费就将发生变化。

在首批示范项目开发中，每个项目的土地问题都有不同。以中广核德令哈50MW槽式光热发电项目为例，该项目位于青海省德令哈市，土地性质为未利用荒山，权属为集体所有，属于建制镇范围内的土地。项目所用土地获取方式为租赁，租赁面积133.33公顷(2000亩)，费用为200元/年/亩。另外还需缴纳当地牧民的经济补偿款和草原占用费等。类似于这一项目的土地费用支出不在少数。

而也有部分项目在土地方面未有较大支出，这很大程度上得益于地方政府的政策支持。如玉门某首批50MW光热发电项目，土地性质为戈壁滩、国有未利用地，使用方式是划拨，没有土地出让费，但需缴纳土地使用税，每年约350万左右，因占用部分草原，一次性缴纳草原征占费33万元。深圳市金钒新能源科技有限公司50MW阿克塞熔盐槽式光热发电项目项目用地方式为划拨，土地性质为戈壁滩，除了正常的办证手续费外无其他费用。

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应对项目开发土地问题的几点建议

 

首先，在项目开发时要重视项目前期调研，将土地税费作为项目投资的重要考虑因素。对确属土地各项税收征收范畴的，应将土地税费对项目盈利的影响进行财务测算，为项目决策提供支持。

此外，在项目开发商前期和政府洽谈投资之时，要把相关减免税收的诉求落实在和政府签订的投资框架协议里，如每年返还部分土地使用税税额。（以哈密为例，入选首批示范项目的企业就实行的草地补偿税先征后补的政策。）

 

最后，光热电站的实际用地本质上并无多少实际利用价值，建设光热电站，除了可以为当地带来巨大经济效益外，更是可以优化植被生长环境，实际上是对荒地的有效利用。政府层面应该予以更多税费减免优惠。行业内应通过各种途径反映问题，争取有关部门出台更多优惠支持政策。

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