内蒙古新丰电厂事件的制度根源

电力18讯：    □文/马克
　　只要各级政府的职能转换不到位，经济建设型政府不能被公共服务型政府取代，中央与地方之间的猫鼠游戏就不可避免

　　由于担心经济过热，中央下令踩刹车，但一些地方偏要踩油门，即便抓了个现行，照样置若罔闻，终于惹毛了中央。温总理一声令下，处分的处分，法办的法办，连地方政府首脑也被当着全国人民的面通报批评。内蒙古新丰电厂事件的处理规格，一举超过了两年前的江苏铁本事件。

　　铁本公司上马800万吨钢铁项目被查处，可谓本轮宏观调控的标志性事件。企业老总被判刑，一批地厅级干部被严厉批评乃至撤职，一时间诸侯悚然，投资规模急转直下，中央敲山震虎，一举奏效。

　　然而好景不长，震虎之余音尤在，违规项目就又在各地雨后春笋般生长起来，经济过热的担忧再次笼罩调控当局。

　　从处理新丰电厂力度来看，如果再有诸侯违规，很可能就不只是通报批评了。然而，即便撤换一两个省长副省长，政令畅通的问题就能一劳永逸吗？

　　我的看法是，只要各级政府的职能转换不到位，经济建设型政府不能被公共服务型政府取代，这种事情就不可避免。

　　政府是干什么的？政府行为和企业行为的边界在哪里？不论政治学还是经济学，这都是个基本命题。在成熟市场经济国家，尽管两百多年来政府与市场的边界也在不断变动，但建立在实践基础上的基本共识却早已达成，那就是；政府提供非营利性的公共产品，比如国防治安、义务教育、基础医疗、社会保障、环境保护、市场秩序、法治环境等；企业则在竞争性市场里提供营利性的私人产品，如成千上万种消费品。政府与市场，是一种“保持距离型”（arm`s length type）的关系。

　　在包括中国在内曾经奉行计划经济的国家里，政府和企业是没有边界的，因为整个国家就是一个超级大企业，中央政府就是企业总部，政府的石油部、煤炭部、电力部、冶金部、轻工部等就是这个大企业的各事业部，分散在全国各地的数以万计的国有企业则是一个个生产车间，政府的各级计划部门是生产销售的总调度，他们的任务是事先测度各种产品的生产与消费，从而避免市场经济分散决策下的资源浪费。

　　事实证明，这种制度设计是个经济乌托邦，采纳这套制度的国家无一例外造成了更大的资源浪费和商品短缺，并且都走向了经济崩溃，虽然他们一度实现了举世瞩目的增长。

　　这套制度的另一个后果是除国防之外的公共产品普遍短缺，因为公共产品的提供者政府把主要精力用于私人产品的生产――这本来是企业的事情，但计划经济消灭了企业，由国家取而代之。

　　中国很早就意识到这套制度的问题，并率先发动了市场取向的经济改革。政府逐步允许私人建立企业，把从事经济活动的大部分权利还给了私人。这催生了数百万独立于政府的真正意义上的企业，从而收获了近30年的经济高速增长。

　　但是，尽管不再垄断经济活动，政府却并未退出经济活动；国家辛迪加不复存在，但地方政府就像是数百个小型辛迪加。这些小辛迪加不仅与私人企业竞争，彼此之间也存在激烈竞争。常州市政府之所以极力促成铁本项目，就是想追赶经济发展水平曾与自己相若的苏州和无锡。

　　“以经济建设为中心”，意味着官员考核体系的核心是GDP和财政收入，而大多数政府官员对这句话的理解就是招商引资和上项目。在相当多地方，“Run a Country as run a corporation”（像运营一家公司一样运营一个国家）的所谓“新加坡模式”深入人心，省市高官们也公开谈论着“要当好书记，就必须当好项目书记”的观点。

　　显然，近30年的改革并未解决政府与企业的边界问题。市场经济已经取代了计划经济，但政府的基本架构却仍是计划经济的，政府官员的思维模式仍是计划经济的。中国的各级政府仍然是经济建设型政府，而非与市场经济相对应的公共服务型政府。

　　经济建设型政府的基本特征就是政府行为企业化。考虑到回报，官员们提供可交易的私人产品的动力远远大于提供不可交易的公共产品的动力，因此，从早期的食品服装，到后来的家电汽车，到近年的能源原材料，凡是有营利前景的项目，政府主导的投资总是蜂拥而至。与计划经济时代不同的是，如今体现政府意旨的投资并不一定由新丰电厂这样的国有企业完成，铁本钢厂这样的私人企业也可以是政府意旨的载体。尽管要冒很大市场风险，但考虑到可以廉价获得由政府支配的资金、土地等要素资源和无形的政治资源，私企们很少或很难拒绝与政府合作。不难理解，这样的投资并不比政府投资更有效率。

　　当中央政府发现地方政府的投资规模过快膨胀以至于威胁到宏观经济的稳定时，就会进行宏观调控。这样的宏观调控通常会遭到地方抵制，因此最有效的手段就是将违规官员撤职查办。因为官员大干快上的主要动力是出政绩然后升迁，如果效果适得其反，他们必将改弦更张。

　　然而再严厉的行政措施，其效果都是暂时的<