电力改革效率关乎全社会福利

“电力市场改革的目标，应该是电力行业效率提升，由此促进全社会福利的提升，而不是简单地讲电价下降了多少。发电效率、供需情况、燃料成本，这些都是影响消费者用电价格的因素。”中国人民大学应用经济学院副教授宋枫近日在该学院主办的“中国电力市场年会（2020）”上表示。

记者注意到，电力市场化改革目前行至半途，行业普遍关注市场如何建、自然垄断如何管、反垄断政策如何约束市场势力、电价政策与社会协调等问题。上述年会中，关于“电改中的效率提升与再分配”引发了专家讨论。

工商业电价显著降低

“中国电改的重要目标之一，是为了形成具有竞争力的工业电价。”一位与会专家指出。对此，国家发改委市场与价格研究所副研究员杨娟介绍，中、美两国税收体系不同，除去增值税，2016年，我国工业用户电价平均0.587元/千瓦时，商业电价平均0.821元/千瓦时，分别比美国高31%、19%。

公开信息显示，电改推进几年来，我国工业电价和商业电价显著降低。剑桥大学能源政策研究小组研究团队以广东和浙江35kV工商业用户为例，研究了电改“9号文”出台之后电价的变化。

基于研究成果，剑桥大学能源政策研究所副主任迈克尔G·波利特指出，与2012年相比，广东、浙江标杆电价分别下降26.6%、27%，市场电价分别下降30.2%、30.4%。具体而言，2012年，广东工业电价是得克萨斯州的2.1倍，2019年已降至1.4倍。

对此，宋枫也进行了相关研究。通过对计划模式、中长期交易模式、现货市场三种市场模式下不同机组发电量占比、电力供给、消费者电费下降幅度等进行对比分析，她得出结论：“谁做了电改的'奶酪'？谁切了谁的'奶酪'，其实是效率与再分配问题。短期看，中长期交易和现货模式，对社会总福利改善影响差别不大，但对社会福利如何分配有很大影响。”

“无论采取何种市场模式，在发电侧引入竞争都可以带来社会总体福利提升，消费者用电价格的下降更多来自生产者让利。”宋枫指出，市场化改革中不同发电机组利益进行了再分配，气电和低效率煤电等高成本机组是改革的受损者，而核电和高效率火电机组成为改革的受益者，低成本的发电机组获得更多发电量。

电价交叉补贴问题待解

新一轮电改推进至今，各地试点取得一定突破，但阻力仍然很大，不少业内人士指出电改已现疲态。对此，与会人士一致认为，解决交叉补贴问题对我国电力市场建设至关重要。

宋枫表示：“目前，售电公司仅对大用户开放，没有拓展到居民、医院等组织性用户中，特别重要的原因是存在交叉补贴，即发达地区对欠发达地区用户的补贴、高电压等级对低电压等级用户的补贴、大工业和一般工商业对居民和农业用户的补贴。如果交叉补贴问题不解决，电价就不能真实反映供电成本，破坏了电价所应提供的经济信号。”

此外，讨论中另一个焦点锁定在市场化电量的比例。

迈克尔G·波利特指出，目前中国电力市场按“双轨制”方式运行，市场化电量约占30%，其余仍为计划电量，亟需提高市场化电量的占比。宋枫认为，扩大市场化电量占比，能最大程度将社会福利传导至用户。

“换言之，约70%电量的用户是被'保护'起来的，交叉补贴仍是电量中的重要组成部分，只有解决交叉补贴问题，市场化价格机制才有可能理顺。此外，输配电价与普遍服务资金不该'一锅乱烩'，需进一步巩固完善电力普遍服务制度，厘清政府和电网企业责任边界。”宋枫表示。

剑桥大学能源政策研究所的研究成果指出，广东是电改先行省份之一，“9号文”发布后取得一系列改革成果，培育了首批售电公司、市场电价下降了10%。“然而，广东电力市场对市场主体缺乏透明度，发电能力过剩可能导致恶性竞争报价，缺乏立法支持，监管机构需要明晰《反垄断法》的执行权限。”

完善制度才能推进改革

对目前电改存在的问题，宋枫认为，发电侧引入竞争的同时，还要配套其他市场机制。“从模拟结果看出，全电量现货市场模式下，高成本机组发电小时数大幅下降，进而可能退出市场或严重亏损。气电等高成本机组在夏季高峰出力，对满足电力系统安全性必不可少，因此要为这些机组提供备用容量及其他辅助服务激励。”

宋枫还提到：“全电量现货市场价格波动较大，保守估计波动区间0—0.46元之间。因此，中长期交易为主具有合理性。需要注意的是，如何设计风险对冲工具减少市场参与者的不确定性非常重要。”

迈克尔G·波利特则对再降一般工商业电价提出相关建议：“改革调度制度、提升电网效率、取消工业用户对居民用户的交叉补贴、减少发电和电网环节的过剩产能投资，可分别使工商业电价降低1%、2%-3%、5%、3%，这些或为今后降低一般工商业电价的有效途径。”

剑桥大学能源政策研究研究成果所指出，总体而言，中国本轮电改更具有监管特征，也凸显了两个重要经验：首先，降低终端用户的电价在很大程度上取决于科学的输配电价监管和政策性成本；其次，市场化改革是改进监管体系、改变原有计划体制的有力工具。