三峡归属：一个税收横向分配的制度样本

电力18讯：熊剑锋

　　湖北的三峡，还是重庆的三峡？

　　从地理的角度回答，答案也许很清楚，但是从税收的角度，这却是一个难题。

　　已经接近尾声，将于2009年全部完工的长江三峡水利枢纽工程(下称“三峡电站”)，以后每年将创造的税收超过50亿元，这无疑是一个巨大的“蛋糕”。

　　而对于三峡电站的“归属”的不同解释，将导致这50亿元税收完全不同的分配格局。

　　征收“三步走”

　　2006年1月份，时任国家税务总局副局长的许善达到陕西省慰问税务干部，与陕西省常务副省长赵正永交流时，谈到了税收收入从陕西省流到其他省份的问题。

　　许善达则表示，国税总局从2001年就开始注意到这个问题，并从三峡电站开始制定政策解决这个问题，但是随着社会经济的发展，这类问题越来越多，总局有关司局也在考虑在适当时候商请有关部门采取措施，从制度上解决这个问题。

　　作为中国乃至世界最大的水电工程，三峡工程库岸工程绵延接近万里，横跨湖北省和重庆市两个区域，造成了土地淹没、移民安置、文物保护、就业就学等一系列的问题。为了解决这些问题，除了中央财政拨款之外，地方政府也希望三峡电站的税收用于经济补偿。

　　1994年分税制改革旨在解决中央和地方之间纵向的财政收入分配关系，而类似三峡电站的水电、能源等行业广泛存在的地方之间横向分配问题并未作出明确的制度安排，湖北和重庆的税收收入分配在税法中并无依据，只能按照《长江三峡工程建设移民条例》(2001年国务院299号令，下称“299号令”)办理。

　　299号令第31条规定：“三峡电站投产后缴纳的税款，留给地方的部分，按照淹没土地(含坝区用地)比例分给湖北省和四川省人民政府。”第46条规定，三峡电站投产后缴纳的税收依法留给地方的部分，分配给湖北省和重庆市人民政府，用于支持三峡库区建设和生态环境保护，并规定具体的办法由财政部会同有关部门制定，报国务院批准后实施。

　　此后财税函2002年24号文件、财预2003年7号文件、财税函2003年1号文件等文件基本上确定了三峡电站在湖北省和重庆市之间的税收分配政策。

　　三峡电站的税收征管分为三个阶段，在2003年第一台机组发电之前为电站建设阶段，这一阶段的基本建设方面的税收主要有湖北省属地管理，税收直接入湖北库和中央库；第二阶段2003年第一台机组发电到2009年全部完工；第三阶段为2009年完工之后，国家尚未明确具体的征管办法。

　　在第二阶段，三峡电站发电实现的税收收入：其中增值税地方共享部分和城市维护建设税以及教育费附加，按照三峡工程综合淹没实物比例分配，重庆为84.33%，湖北为15.67%；地方税包括营业税、资源税、房产税等实行属地管理，收入归湖北；2009年之前，三峡电站及同属长江电力的葛洲坝电站的企业所得税全部留给中国长江三峡工程开发总公司，作为三峡工程建设基金，用于三峡建设。

　　这个比例来自于1994年三峡水库移民补偿投资切块包干时的做法，当时国务院三峡工程建设委员会曾经提出过两个方案：一个是按照淹没人口比例进行分配，另外一个是按照淹没实物指标比例进行分配，经过当时四川和湖北的协商之后，确定为15.67∶84.33，这一分配比例在请示了有关领导之后被确定下来，并被广泛用于湖北和重庆与三峡电站有关的各种资金分配上。

　　而在税收征管方面则开创了中国地方税收征管的先例。如税务登记、纳税申报、评估、审批等事项均由湖北省负责，

　　湖北省税务机关应将上述事项副本转交给重庆税务机关，并会同重庆税务机关进行稽查，重庆税务机关对三峡税收征收管理有知情权和异议权，不能达成一致时由国税总局裁决。

　　“属地”纷争

　　在上述政策安排出台之后，相关的分歧和争议并未结束，尤其是随着三峡电站建设即将完成，税收收入逐年增加的情况下，湖北和重庆两个省级行政区域逐渐开始了对三峡电站的“争夺”。

　　国家税务总局科研所一位研究人员透露，一个时期以来，湖北省的税务机关多次反映，目前这种方案采取个案处理方法，缺乏制度规范性，弊端甚多，而且不符合税收属地管理的原则。湖北税务机关认为，按照现行政策测算，如果不与重庆分成，在2003年到2009年之间湖北省可得增值税收入23.45亿元，而如果分成只能得到3.67亿元。

　　一份由湖北省国税局课题组撰写的、名为《三峡电站税收与税源背离问题研究》的报告认为，经过计算和估算，从2003年到2009年，三峡电站累计可提供各类税收248.78亿元，除了留给三峡总公司的183亿元和中央的42亿元；湖北省获得分配3.67亿元，重庆获得分配19.77亿元，是湖北的五倍还多。

　　这份报告是由湖北省国税局局长刘勇领衔的课题组在2007年7月份完成的，课题组成员之一湖北省国税局税收科研所所长刘浩明在接受《第一财经日报》采访时表示，“属地原则”是三峡电站税源问题争论的核心。

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