我国水电发展的困局与化解探讨

电力18讯：    ――在中国水电可持续发展高峰论坛上的发言

    作者：马晓佳　

　　水电是开发技术成熟的重要的可再生能源，其开发利用为世界各国能源发展的首选。在当今中国，水电开发面临的最大问题是移民搬迁安置和生态环境保护。几经宣传与舆论炒作，大家都知其好，都知其难。本文拟从工作实践中分析水电发展的困局，探讨又好又快发展的路径。

　　一、中国水电资源开发现状

　　我国具有丰富的水能资源，经济可开发装机容量约4亿千瓦，年发电量1.75万亿千瓦时。从水电资源分布情况来看，70%分布在西南3省区――西藏、云南、四川，其余30%分布在全国其他地区。截至2007年底，全国待开发的水电资源技术可开发量3亿千瓦，经济可开发量2.55亿千瓦。

　　从开发的情况来看，全国面上的基本已开发，正在开发和尚待开发水电资源集中在西南3省区。3个省区的基本情况分别是：

　　西藏：基本未开发。

　　四川：已进入了开发高峰期。

　　云南：水电开发刚刚起步。

　　云南省水电开发现状是小的多、大的少，炒的多、干的少。全省已建水电装机仅为全省经济可开发量9795万千瓦的16.1%。金沙江、澜沧江、怒江“三江干流”规划建设的31座电站，目前仅建成2座，在建4座，其余均尚待开发。因社会舆论的频繁炒作，怒江干流至今尚无一座电站开工建设。

　　二、中国的水电资源特点

　　(一)小区域，局部性

　　水电资源就全国而言，集中在西南3省区;就3省区而言，水电资源则集中在雅鲁藏布江、金沙江、雅砻江、澜沧江、怒江、大渡河等大江大河，经济可开发量约2.2亿千瓦。

　　(二)大资源，规模效益好，造价低

　　上述大江大河水电资源占全国总量的70%以上，占全国待开发量的95%以上。

　　这些河流流经区域大都为高山峡谷地貌，具有得天独厚的水电开发建设优势。以云南金沙江、澜沧江、怒江“三江干流”为例：“三江干流”上所规划建设的梯级电站具有明显的开发利用优势，工程地质条件好，筑坝条件优越，交通相对便利;水库淹没损失相对较小，“三江干流”梯级电站每万千瓦需搬迁移民47人，仅为全国平均水平的15.2%;工程建设造价仅为全国平均水平的74%;工程效益联动性强，“三江干流”所规划的梯级电站中，均设置了具有良好调节性能的大型龙头水库，通过龙头水库的调节作用，对下游各梯级发挥巨大的调节效益。以金沙江中游龙头水库为例，水库每一立方米水，通过补偿可调节下游梯级发4度电。

　　这些大江大河的优越开发建设条件，有利于贯彻落实国家能源发展战略，建设大型水电能源基地，发挥水电工程规模效益。

　　(三)区域经济不发达，人口少，贫困面大，土地资源少，生态脆弱

　　水电资源富集的区域，因地形地理条件限制，往往也是区域经济相对不发达的区域。云南的“三江干流”流经云南45个县，总人口1291万人，其中，农业人口1094.3万人，少数民族人口470万人。2007年生产总值92.68亿元，仅占全省生产总值的19.6%;人均生产总值7178元，为全省人均生产总值的68.6%，为全国人均生产总值的41.6%。农民人均纯收入2123元，为全省平均水平的80.6%，为全国人均的51.3%。耕地稀少，人均耕地1.38亩，而且在25度以上的耕地占总耕地的30%，耕种条件差，广种薄收;贫困面广，贫困人口约200多万，还有相当数量的绝对贫困人口，温饱问题急需解决。改变贫困落后局面，开发优势资源，加快经济社会发展的追赶步伐是水电资源富集区必须正视的现实。

　　同时，高山峡谷的水电资源富集区，大江大河沿岸的生态极其脆弱。由于居民的生存生活条件有限，生产方式简单，为满足生存生活需求，不得不加大对自然的索取，原始的生产方式更进一步加剧了对生态环境的破坏，使得生态环境保护任务异常艰巨。

　　(四)地缘政治特点突出，社会条件复杂

　　西南3省区情况极为特殊，水电资源开发虽有上述共性，又各具特点。

　　西藏：地理位置、发展历史、社会条件相对特殊。

　　四川：西南要地，文化底蕴厚重，人口众多，社会发育程度高，信息灵敏，与内地关联度高，水电开发建设的复杂性与云南有相似之处，又有差异。

　　云南：水电资源富集;国境线长达4060公里，与缅甸、老挝、越南3国接壤;境内多数区域为少数民族聚居区，民族种类众多，有25个世居少数民族，其中15个是云南所独有的少数民族;生活习性及民族文化地域性强;宗教情况复杂，信教群众和信教派别较多;境外因素影响大，仅怒江州境内400多公里的边境线就有境外14家电台以多种民族语言对我进行24小时广播，边疆区域长期处在渗透与反渗透的前沿阵地。边防巩固、边疆稳定、民族团结是云南经济社会发展的重中之重。

　　三、水电开发建设中存在的主要问题及原因分析

　　(一)水电开发建设中存在的主要问题

　　经过多年的发展，水电开发建设在突破工程技术和建设资金的约束后，呈现出快速发展的良好局面，但是水电开发建设也面临着许多新的问题。

　　一是移民安置问题。水电建设不可避免需要迁移人口，做好移民安置工作是确保水电顺利建设的条件。虽然国家越来越重视移民安置问题，移民安置补偿标准不断提高，但由于这些区域的安置条件和后续发展空间等特殊因素没有相应体现，移民问题已成为制约水电建设的重要因素。

　　二是生态环境保护问题。由于水电建设必然要壅水成库，会淹没一些陆生生物资源，会改变一些水生生物的生存环境，不可避免地会改变局部地区的生态环境，如何正确处理好水电建设与生态环境保护之间的关系，真正做到“保护中开发、开发中保护”是水电开发建设面临的一个重大课题。

　　三是水电开发中存在着与社会和谐发展不相适应的地方。在全球减排温室气体、能源紧张的新形势下，国家需要其发展，而同时水电资源开发的巨大经济效益引发了各方的权力与利益之争。主要体现在几个方面：行业之间的同业竞争;市场空间的抢占;企业之间的资源争夺;区域之间的利益分配(资源开发地群众与企业之间、东西部送受电区之间、河流上下游之间、各行政区之间);国家之间的主权维护。如何维护国家有关水电资源的开发主权，统筹水电开发建设，合理分配发电效益，兼顾各方利益，是水电开发建设落实科学发展观，推动经济社会和谐发展的关键所在。

　　四是社会舆论问题。水电开发的环境保护意识在全面提高，而我们的一些保护政策，还未相应配套，过去开发中的遗留问题未有效化解，授人以柄。国内外仍然存在着少数的极端反坝势力等等，给社会对水电开发的认识造成了负面影响。如何做好舆论宣传工作，营造良好的社会环境，是新形势下水电建设面临的又一项重要任务。

　　(二)水电开发存在问题的原因分析

　　1.发展理念与时代不和谐

　　一是水电开发理念尚停留在计划经济时代。我国的经济建设已进入了高速发展的市场经济时代，但有关水电资源的开发理念尚停留在计划经济时代。市场作为资源配置的第一手段，其作用并没有充分发挥，水电资源的强大市场竞争力并没有全面体现。如何在国家宏观调控的指引下，充分发挥市场调节的能动性，高度显现水电开发建设的强大市场竞争力，是水电开发建设理念必须紧跟时代步伐加以完善的首要任务。

　　二是水电开发政策措施兼顾国家和地方的发展需求还不完善。目前，我国水电工程开发建设的主要目的是开发可再生能源，减排温室气体，调整能源结构。政策措施没有很好地兼顾水电资源开发地，尤其是经济社会发展相对滞后的西部地区的自身发展需求，出现了西部水电资源开发地肩负移民搬迁安置、生态环境保护等重任，责任义务与权益不对等的局面，与社会的全面和谐发展不相适应。如何统筹兼顾国家和地方发展需求，使水电开发建设既满足国家的需要，又带动资源开发地和受电地区的经济社会协调发展是水电开发建设必须解决的问题。

　　三是开发保护双赢的和谐局面尚未完全呈现。大型水电开发对环境的影响是可控的。随着国家环境保护法律法规的逐步完善，全社会环境保护意识的不断增强，水电开发建设中的环境保护水平正在不断提高，但也存在着一定的局限性。目前，水电开发建设中的环境保护措施主要是为了将工程建设对生态环境的影响降到最低，尚属于被动的生态环境保护阶段。要使开发中保护、保护中开发的双赢发展局面全面呈现，必须树立起以水电开发建设遏止生态环境恶化趋势，恢复、改善、提高生态环境保护水平的发展理念。

　　2.发展方式与社会环境不和谐

　　目前，水电开发的发展方式存在着建设目标单一化(发电)、建设成本单一化(工程造价)的问题，没有将水电开发建设与社会发展大环境相统筹，没有综合考虑资源开发地经济水平偏低、人民生活贫困、生态环境恶化的现状须加以改善的目标，没有合理计算水电开发的外部移民成本和环境保护成本。需完善水电开发的发展方式，完善兼顾发电、移民群众脱贫致富、库区生态环境保护等各项水电开发的目标;合理计算水电开发成本，将外部移民成本和环境保护成本内部化，使项目开发具备实现移民致富、库区生态环境保护目标的经济条件。

　　3.发展体制与发展阶段不和谐

　　目前，我国的水电开发已进入了快速发展的阶段，但水电开发的发展体制仍存在与发展不相适应的地方。首先是水电开发建设管理体制不完善，项目核准程序存在脱节，需进一步完善;其次是电价机制并没有体现同网同质同价，水、火电价差异过大;三是生态补偿机制没有建立，生态环境保护缺乏经济支撑;四是移民后续发展体系不完善，移民在搬得出、稳得住的基础上，缺乏有力的逐步能致富、生产生活水平全面提高的体制机制保障。

　　四、以科学发展，实现水电开发又好又快发展

　　(一)坚持发展是第一要务，用发展的方式解决发展中的问题

　　发展是党执政兴国的第一要务，也是水电资源开发利用必须坚持的原则。我们要进一步明确开发利用水电资源是增加能源供给、调整能源结构、保障能源安全、减排温室气体、保护生态环境、应对气候变化、实现可持续发展的重要措施，优先发展水电是我国能源发展的重要方针。

　　要进一步认识到停滞不前、维持现状既无法实现广大人民群众的脱贫致富，也无法遏止生态环境的进一步恶化。在三江干流土地资源贫乏地区，以农业解决农村、农民脱贫和生态环境保护问题不是最好的选择，要以水电开发为契机，将广大移民群众从单纯的农耕人转换为生态工人、林业工人、民族旅游特色产业从业者，拓宽移民群众的生存发展之路;要建立完善生态补偿机制，以水电开发的雄厚经济力量作为生态环境保护的强大经济支撑，实现生态环境保护的良性发展;要统筹城乡经济社会发展，以工促农、以城促乡，加快农村城镇化建设步伐。

　　要进一步坚定积极推进水电开发建设的信心和决心，重视移民利益和生态环境保护，把水电开发与水资源综合利用、生态工程建设和地区经济发展有机结合，变工程水电为生态水电，变技术工程为社会工程，促进流域经济社会的可持续发展。

　　(二)坚持水电发展以人为本

　　以人为本是水电开发必须坚持的原则。要牢固树立发展为人民、开发靠人民，让广大人民分享水电开发胜利成果的发展理念;要把实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益作为水电开发建设的出发点和落脚点。水电开发中移民的可持续发展是水电开发得以顺利发展的重要前提。

　　国家已经出台的新移民条例和后期扶持政策，为做好水电建设移民工作创造了条件，但移民问题情况复杂，必须因地制宜、因时而变，创新移民工作方法。云南已经初步完成的创新移民长效补偿机制(16118)就是以人为本、关注民生，切实解决好移民问题的创新举措。已经完成的金沙江中游水电开发后续产业发展规划和正在开展的澜沧江、怒江水电开发后续产业规划，旨在寻找和发展移民可以参与的优势产业，让优势产业支撑库区经济社会可持续发展，并创新移民安置和扶持的机制体制，使移民在“长效补偿机制”解决其基本生活的基础上，能在库区及周边的产业发展中得到就业，增加收入，实现移民与库区及周边、移民与地方经济、水电开发与地方经济社会协调、可持续发展，真正做到“建设一座电站，带动一方经济，保护一片环境，致富一方百姓”。

　　(三)坚持水电发展全面协调统筹兼顾

　　水电开发建设要全面贯彻科学发展观的要求，成为推动经济社会和谐发展的社会工程，就必须坚持全面协调统筹兼顾可持续发展的基本要求。一是完善水电开发市场准入机制，形成央企、地方企业、民营企业等多元主体开发模式;二是统筹资源开发利用，充分发挥水资源发电、防洪、灌溉、航运等综合效益;三是变发电的单一工程开发目标为能源供给与综合利用、移民致富、环境保护的统筹目标;四是根据流域社会经济和生态特点，制定科学合理的调度管理规则;五是合理制定利益分配机制，综合考虑东西部送受电区之间、上下游之间的利益分配和效益返还。使水电开发建设真正成为推动经济社会整体和谐发展的社会工程。

　　(四)坚持因地制宜，分类指导

　　水电工程的开发建设既有其共性特征，又因建设区域的不同，边界条件、建设实际千差万别。采取大统一的开发建设要求，不利于工程健康发展与效益的全面发挥。国家在完善水电开发建设管理体制，明确水电开发建设管理基本要求的基础上，对水电开发进行分类指导，有利于调动水电资源开发建设地的积极主动性。

　　全国水电集中于3个省区，应实行量体裁衣，充分考虑项目开发建设的各种因素，出台区域性政策或下放电价等关键权力到省区，制作具有民族特色的“政策服装”，建立各具特色的开发建设机制，推动水电开发建设更加科学、健康发展。

　　各位领导、专家、各位嘉宾，上述观点是探索水电开发又好又快发展的几许心得，抛砖引玉。希望通过这次论坛的举办，为我们进一步做好水电开发建设出谋划策，齐心协力推动我国水电开发又好又快发展。