大部制改革：用实践来丈量猜想

电力18讯：    来源:解放日报 选稿:吴月霞   大部制：在改革的深水区中奋力探索

　　对话

　　●主持人：本报见习记者柳森

    ●嘉宾：竺乾威（复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系主任、教授、博导）

　　新闻背景：3月11日，国务委员华建敏在十一届全国人大一次会议第四次全体会议上作了关于国务院机构改革的说明。3月15日，本次方案的决定草案经第五次全体会议高票通过。至此，关于“大部门制”方案的种种猜想告一段落。自1982年以来的第六次国务院机构改革也正式拉  
开了序幕。

　　柳森：“大部制”自首度亮相《十七大报告》以来，就广受关注。此次两会，方案终于“板上钉钉”。与之前的预期相比，有观点认为此次大部制改革的力度是不是过于“稳妥”了？还有人提出，为何不见大能源部、大农业部、大金融部？您对这次的方案如何评价？

　　竺乾威：这次的方案将部委数量从28个调整到27个。尽管涉及变动的机构有15个、正部级机构减少了4个，但无论从数量上还是改革的范围上看，应该说都不是很大。与以往历次机构改革、尤其是与2003年经济部门改革不同，本次改革更注重加强宏观调控、减少对市场微观活动的干预，更倾向于对民生、社会管理、公共服务问题的关注。然后在此基础上，明确政府职能、厘清权责。

　　之前，大能源部呼声颇高，但此次暂时做出了先设立国家能源委员会专司议事协调、组建国家能源局专司行业管理的决定。可能还是因为能源问题涉及的领域、部门太多，比如煤炭、石油、电力、核能等等，完全统一到一个部委下进行管理的时机还不成熟。但是，从管理的角度讲，若能由一个中央级的部门集中来管理会更好些。包括“大交通部”暂未将铁道部并入，也是因为跟铁道部相关的问题还比较多，现在仍须保留。当然，必须承认，部门利益也是重要阻力之一。从改革的角度看，“做加法”（比如，增加部门、职位、权力）往往皆大欢喜。相反就很难。

　　这也体现了中央政府一种颇为谨慎的态度。从某种程度上说，本次方案作为正式迈出“大部制”改革的第一步，具有一定的试验性质。若能成功，可能会在更大范围内推广。如果发现问题，影响也不会太大。

　　柳森：有的官员原来经常因为职能交叉时有龃龉。合并后，能否相安于一室？又如何形成合力来解决问题？大家对此普遍感到担忧。

　　竺乾威：这个问题提得很好。“大部门”的确有便于协调和相对集中管理的优点。但也已经有不少国家的实践经验表明，大部的运作仍会遇到很多实际困难。而这些问题往往是导致一些大部后来被再度分开的原因之一。

　　大部门内部能否形成合力，边界划定与原有部门职能整合是两大挑战。首先，尽管大部的建立通常是把一些职能相近的部门合并到一起，但由于现代社会生活的日益丰富、各种问题越来越复杂多元，政府职能的内容也相应地复杂起来。可以说，再大的“大部门”也无法囊括所有相近职能。以美国国土安全部而言，尽管该部整合了12个机构，人员总数达到17万，但仍有将近50个与国土安全有关的其他机构被排斥在外。其次，要使大部运作有效，部门的一体化很重要。新部门下的职能分支并非原有职能的简单“加减”、“合并”。新“队员们”往往来自不同团队，自然早已习惯了原有的“企业文化”。于是，“文化”上的差异、冲突不可避免。能否尽快磨合、适应彼此，形成新的凝聚力？这无疑是大部面临的难题。英国在实行大部门体制过程中的反复，就是因为合并了一段时间，部门工作未能有机统一协调起来。

　　柳森：部门大了，内部管理的成本、沟通协调层级也将不可避免地增加，从决策、执行到监督，如何保证政令通畅、运行高效？部门一大，权力会不会过于集中？

　　竺乾威：这些问题，归根到底就是部门内如何实现“决策、执行、监督”三权制衡。之前，不少观点认为，大部制的运作，将有助于“行政三分”。我个人对此不很认同，很期待看到相关的制度设计。

　　在国外之所以能够基本实现决策和执行的分离，主要是因为他们的公务员制度本身与我们就不同：一般由政务官做决定，文官执行。其次，政府会对一些职能进行外包，让一些独立机构、企业或者非政府组织来执行一些职能。也就是我做决定，你去执行。但是，以我们正在推行的大部制改革来说，一方面，我们的公务员制度中没有政务类和文官类的区别。第二，我们尚未对政府、中介、社会各自应当负有的职责进行很好区分。如果政府把不该管又管不好的事情一直握在手里，改革是很难见效的。这也是改革下一步必须解决的问题。

　　监督方面，我们现在不少部门的首长既是决策者，又是执行者，甚至是监督者。某种程度上，政府机构自身的等级制度，比如上级对下级的监督