建立能源综合管理体制十分必要

电力18讯：    董小君

    能源是一国经济发展的战略资源，是一个国家的命脉，是世界各国竞相争夺的重点。能源安全是国家经济安全的重要方面，直接影响到一国经济的可持续发展和社会稳定。中国是世界第二大能源生产大国和消费大国，随着我国国民经济和社会发展第三步战略目标的确立，能源在我国国民经济和社会发展中的战略地位越来越重要。

    中国能源产业的可持续发展，离不开能源管理体制的改革与完善。当今世界，各国都非常重视建立完善的能源管理体制，以更加有效地保证该国安全和可靠的能源供应。近年来，我国经济发展的实践表明，现行的能源管理体制已难以适应国民经济和社会发展的需要，也难以有效地应对国际能源发展局势的变化。

    能源产业是关系到国计民生的国民经济重要产业，既涉及石油、天然气等国家短缺战略资源，又涉及煤炭、电力等国民经济命脉部门。同时，能源内部各行业之间的关联性和互动性很强，是一个有机的整体。这些决定了能源产业是一个涉及经济、外交、资源等多个领域的综合性很强的产业部门，单靠一个部门难以处理，需要从高层次上加强战略决策和统筹协调。新中国成立以来，我国在能源管理体制方面作了大量艰苦的探索，共进行了16次变动，其中11次发生在计划经济体制时期，5次发生在从计划经济体制向市场经济体制转轨和社会主义市场经济体制初步建立时期。改革开放以来，变革比较大的有3次，即1988年、1998年和2003年的能源管理体制改革。尽管如此，我国现行能源管理体制仍然难以适应“大能源”的内在发展要求，各个专业领域各自为政，在能源开发、能源消费和能源储备方面，尚没有形成统一规则、统一协调的管理局面。

    能源管理从根本上讲是宏观问题，离不开国家发展战略、投资政策、价格杠杆等宏观政策和手段的综合运用。但我国目前的能源管理呈多部门分散态势，煤、电、油以及其他可再生能源的管理职能分散在10来个部门，没有一个集中的能源主管部门，这种模式与我国的能源供应、储备和安全等方面的需求是不相适应的。从现实情况来看，这种多头管理，造成运行成本过高，宏观调控乏力。国内能源供应近年来多次出现大起大落，从2003年“长三角”的“电荒”，东北、华东、华南、西南等地区的“煤荒”与“缺油”，2004年各地区频频“拉闸限电”，都与政府能源宏观调控手段乏力有关。

    由于缺乏统一的能源综合管理体制，国家的能源安全问题也随之凸显出来。在国家经济安全中，能源安全处于特殊的重要位置。首先，能源是国民经济各部门运行的动力，是众多产业的原材料，它的需求弹性较低。其次，能源具有稀缺性，只有在特定的地点才能够开采，在全世界的200多个国家和地区中，大部分是石油进口国，而石油净出口国只占很小的一部分。再次，能源市场具有垄断性，并且价格波动剧烈，能源价格上涨能给国民经济带来重大的负面影响。由此可见，加强能源产业的综合管理，建立高效的能源综合管理体制，是实现国家能源安全和经济安全的保障。在我国的能源结构中，石油占有十分重要的地位。然而，我国的石油供给已经严重依赖进口，按照目前的发展速度，到2010年，中国石油需求量预计将达到3.5亿吨，其中50%左右需要进口；到2020年，中国石油需求量预计将为5亿吨，其中60%需要进口。对能源供给短缺的国家而言，能源对外依存度越大，能源安全系数就越低。按汇率计算，我国单位国民生产总值的石油消费，是经济合作与发展组织国家平均水平的2.35倍，如果石油供应中断或者国际石油价格持续较大幅度上涨，对我国经济的伤害将大于这些国家。长期以来，出于政治、经济多方面因素的考虑，中东地区的一些石油输出国，对出口到不同地区的相同原油，采用不同的计价公式，从而造成亚洲地区的石油进口国，要比欧美国家支付更高的价格，这种“亚洲溢价”现象目前已扩展到了液化天然气、液化油气等产品。不能够以合理的价格稳定地获取能源，已对我国经济的持续健康发展产生了负面影响。未来中国石油对海外的过度依赖和国际市场极大的不可预测性，将对我国的经济安全乃至国家利益都会带来很大的威胁。

    面对复杂多变、日趋尖锐的能源安全形势，如何保证能源安全乃至国家经济安全？答案只有一个：就是加强国家对能源产业的综合性宏观管理，在国家层面上建立一个统一、协调、权威的能源管理机构，并制定统一的能源战略与能源政策。

    能源管理从分散走向集中是国际发展趋势。目前，加拿大、美国、俄罗斯、澳大利亚、印度、南非、印尼、土耳其、哥伦比亚和西班牙等都建立了国家高级别的能源集中管理模式。早在1959年，加拿大根据《国家能源委员会法》设立了国家能源委员会，对境内的石油、天然气和电力等能源实行集中管理体制。20世纪70年代初的能源危机，促使美国重视能源管理，1977年美<