史丹：解决“十一五”能源供需矛盾的政策

电力18讯：    1 我国能源政策的简要回顾

    能源供需关系是制订能源政策的重要依据，同时也影响国家能源战略的重点与方向。在“八五”之前，我国石油资源尚能支持我国的石油生产时,我国能源战略追求的是能源供需自我平衡，强调增加产量，在多个五年计划中都把产量及产量增长作为一个重要计划目标。与之相应，我国所颁布的一系列政策措施也都是以扩大能源生产,增加能源供给为出发点。政策措施的着力点也主要在能源生产方。

    从能源工业的发展速度来看，我国的政策措施取得了明显成效。1980～1995 年，我国的能源产量增长了1 倍，煤炭产量世界第一，发电量居世界第二，石油产量居世界第五。

    但是， 我国的能源需求仍没有得到充分满足。此外，能源工业的生产技术水平没有与规模增长而同步增长，基本上属于低技术水平的规模扩张。企业规模不经济，能源生产的集中度下降。煤炭企业最多曾达8万多个，平均产量不到2 万t。5 万kW 以下小火电占3 0 % 左右。以煤为主的能源生产与消费结构引发环境恶化。全国8 5 % 的二氧化碳排放、74% 的二氧化硫排放、6 0 % 的氮氧化物排放以及大气中70% 的烟尘都是燃煤造成的。能源需求对外依赖度增加，能源安全问题日益显现。

    “九五”期间，针对能源所存在的问题，我国能源政策重点有所调整：能源政策由原来的关注能源生产转向关注能源生产与能源需求两个方面。能源安全问题、能源环境与效率问题、清洁可再生能源问题受到重视，虽然在此之前，我国也有一些相关的政策与措施，但是在“九五”及之后，随着上述问题的日益突出，以及一些相应的法律法规的颁布，这些问题逐步成为我国能源政策的核心问题。从“九五”规划开始，能源发展战略不再单纯强调国内的产量目标，而是提出油气并举，“走出去”利用国外资源的发展战略。与此同时，加速能源工业体制改革。

    “十五”期间的能源政策，除了继续贯彻“九五”的战略方针外, 还针对过去我国能源工业发展只注重产量的增长，忽视产业结构的优化等问题，注重了能源工业的结构优化。例如，针对我国一些地区尤其是沿海地区争上炼油项目的问题，国家有关部门提出来了炼油工业应以改建扩建现有企业为主，谨慎安排新布点，对炼油能力相对过剩地区要增加控制能力，关停并转小型、低效炼油装置，做大銮刻跫虾玫拇笮土队推笠担钥瞻椎厍墒实辈嫉悖杂推饭┯Σ蛔愕厍紫瓤悸歉睦┙?适度、谨慎安排新布点等政策。煤炭企业的组织调整向大型化，集团化方向调整。建成了一批大型煤炭企业集团。一批生产技术落后，不符合国家规定的违法小煤矿退出了市场，煤矿数量由1998 年的8 万余个减少到目前的2.8 万个左右。水电建设步伐加大，确立风电等新能源开发建设的具体政策支持，启动并部分完成了西气东输、西电东送工程，并加紧石油战略储备的建设。

    “十五”期末，针对我国能源需求增长过快，供需矛盾紧张，以及各能源行业发展的不协调等问题采取了一些措施，我国政府从战略高度加强了对能源工业的宏观调控。成立了国家能源领导小组，作为国家能源工作的高层次议事协调机构，对能源战略规划和重大政策等前瞻性、综合性、战略性工作进行指导。启动了《能源法》制定和《石油天然气法》的立法准备工作，颁布了《可再生能源法》。对开发和利用可再生能源进行立法，一方面是为弥补我国常规能源的不足，更重要的是开始考虑环境问题，减少能源的对外依赖，维护国家安全。2004 年，为了保证国内能源需求，减少出口，增加进口，国务院在实行配额制的基础上，取消炼焦煤、焦炭半焦炭出口退税的政策。此后，国家财政税务部门又决定调整原油、天然气、煤炭资源税税额标准，税额水平与过去相比有所提高，在一定程度上修正了我国能源资源供需状况与税率不相符合的状况。

    综合分析我国“十五”期间所采取的一系列能源政策，其重点进一步转向节能、环保。这种政策的调整主要源于我国快速增长的能源消费给我国的环境与资源形成越来越大的压力。2004 年我国的二氧化硫排放量为2255万t，居世界第一位，比2000年上升了1 3 % ，其中火电厂排放的二氧化硫占到全国二氧化硫排放总量的一半以上。 据测算，我国煤炭资源保证年限为114.5 年，石油资源保证年限20.1年，天然气资源保证年限为49.3 年。虽然煤炭资源相对丰富，但是按目前的消费速度，到2020 年，煤炭精查储量缺口1250亿t，详查储量缺口2100 亿t，普查储量缺口6600 亿t，需要投资400亿元以上。如果不对这种以浪费资源污染环境为代价的能源消耗进行限制，我国环境污染和资源短缺会愈演愈烈。

    2 “十一五”能源发展战略的目标与任务

    中央在“十一五”规划的《建议》中，明确了新时期的能源产业政策：“能源