能源政策的必要性

电力18讯：    中国是否正在吞食世界？在能源市场的“重量级”分组中，中国已是仅次于美国的全球第二大初级能源消费国，尽管在名义的世界经济产出中，中国仅占有4%的份额。20年前，中国还是东亚最大的石油出口国；而从2003年开始，中国已成为仅次于美国的世界第二大石油进口国。关注这一问题是必要的：中国的能源消费将如何影响世界经济的格局？本刊有幸邀请到英国能源问题专家菲利普•安德鲁-斯皮德博士与读者分享他对这一问题的思考和洞见。安德鲁-斯皮德担任英国邓迪大学能源、石油与矿物资源法律政策中心主任，领导着该中心的中国研究项目，他曾在英国石油公司(BP)中国公司工作多年，对中国能源市场有着深刻理解。

　　――编者按

　　能源领域近两年发生的一切说明了两个重要问题：第一，中国需要有机可持续的能源政策；第二，在经历了很长时间之后，中国政府终于意识到了这一点。国务院新设了能源领导小组，国家发改委除能源局外增设国家能源办公室等。这些举措都表明，目前能源已进入中国政府的核心议程。

　　为什么中国需要这样一种远比现有政策更为合理和透明的能源政策？提出这一问题的必要性在于，包括英国在内，许多国家在很长一段时间内其能源政策都未做到合理透明。

　　过去三年，太多现象凸显了中国缺乏高效的能源政策：能源消费增长比GDP增长更快；电力和成品油供应短缺；出现在煤矿企业和电力企业之间、化工企业和消费者之间紧张的利益博弈；石油出口和内需失衡；大量涌现的违规电力投资；鼓励使用天然气而非煤炭的有效政策工具长期缺位；能源领域的外国直接投资(FDI)少得可怜，且仅为迎合政策之举。

　　诸如此类的现象都与中国能源市场机制的脆弱乏力密切相关。市场机制乏力的后果即是，国内各地市场不能有机整合，市场的参与者缺乏明晰的指引信号，以及政府对于能源行业的宏观调控能力越来越弱。

　　一直以来在能源行业中，煤油气电各部门之间的政策缺乏有机联系，能源部门和环境政策制定者间也缺乏有效互动。问题的根源在于体制。过去各子行业行政部门各自为政，虽然行政部门分别为相应的国有企业所取代，然而各自为政的局面依然没有改变。一个能够横跨各部门，兼具运筹帷幄的战略考虑和高效执行力的行政机构在中国亟待设立。1988年成立的能源部5年间波澜不兴，夭折于1993年。

　　在中国现行体制中，能源行业身处半计划半市场的尴尬中。市场机制已经介入，然而看起来国内石油市场缺乏一个清晰的长期发展战略规划。结果便是，行政和市场都不能发出有效信号，至少不是以一种具有良好预见性的、透明可持续发展的方式。而市场参与者，无论是生产者还是消费者，都不能据此作出及时恰当的投资决策：例如投资能源生产的基础设施、能源运输仓储等领域；投资能够提高生产率和利用率的设备等等。

　　与此同时，中央政府对于能源部门的直接干预力度已经大幅降低，然而一个严格高效运转的市场还未建立起来。发电站建设毫无计划性，煤矿事故频出，以及能源密集型行业的规模扩张，而这些行业的能源利用效率低下。

　　制定出这样一种政策：既能有效整合能源各部门，又能为各部门未来发展指明方向――这是政府的另一大挑战。而要完成该使命之要旨在于，提高能源利用率以及加强能源战略储备。1980年代至1990年代末能源需求持续走低，而过去三年开始反弹升温。中央政府已经意识到这一点，如临大敌般以行政措施介入。且不论这场战役能否善终，它只是权宜之计，直至引入更为有效的激励机制――合理的能源政策和能源体制缺一不可。

　　目前政府面临的困境是，能源政策制定过程中如何排定各制衡要素的优先级。无论哪个国家都必须解决这四个要素的排序问题：动力供应有保障――灯得亮车得跑；社会公正――能源必须让穷人以及所有人用得起；经济效率――提高生产率，能源分配合理；环境保护――鼓励使用清洁能源。各因素排序的难易程度，影响排序的政治因素，以及这些因素的重要性因国家不同、时代不同而不同。中国政府和很多其他国家一样，声称它们同等重要，然而这种暧昧和模棱两可的态度只会混淆视听，妨碍正确清晰的战略考量。

　　只有当中国政府对这些因素的优先顺序形成明确认识之后，才可能理性决策，使市场手段在恰当的时机，以恰当的方式介入。因为市场手段并非万灵药，而只能在先决条件成熟，万事俱备之时，以适当的方式引入这东风，来解决特定问题。

　　以上挑战如果听上去已足够困难，更难的还在后面：在各能源部门中，政府应加强调控尚未开放的市场，同时引入适当的机制和程序来规范已开放的市场。制约中国实现可持续发展的正是其国家系统之核心要害――政府结构、法律和政治体系，这些都是难啃的硬骨头。

　　好了，为什么《环球企业家》的读者须得劳神听我赘言呢？因为能源是现代经济的动力和根基。中国的长期经济发展及其市场，部分地依靠政府决策及执行力度