投资体制改革“新瓶旧酒” 企业承担风险更大

电力18讯：    投资体制改革时逾一年，企业投资自主权扩大、行政权力放弃配置资源等目标并未如期望而至

　　华睿投资集团是国内规模最大的民营电力企业，最近正在为上一个水电项目奔忙。负责项目的一位经理告诉记者：“原来实行审批制要经过三道程序，现在改行‘核准制’，只是把三道合成了一道。立项前期要花的钱更多了，项目上马的不确定性反而增加，企业承担的风险更大了。”

　　国务院去年7月颁布《关于投资体制改革的决定》（下称《决定》）后，投资体制改革的核心内容是，从过去实行十余年的行政审批制走向核准制和备案制。具体操作中，依照国家发展和改革委员会（下称发改委）制定的《政府核准的投资项目目录》（2004年本），对目录内的项目，企业投资建设仅需向政府提交项目申请报告，不再逐项审批诸如项目建议书、可行性研究报告、开工报告等；对《目录》外的项目，企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案即可。

　　投资体制改革的初衷是减少政府审批，企业自主决策，银行独立审贷，最终由市场配置资源。改革上路至今时间已逾一年，记者在采访中了解到，企业投资自主权扩大、行政权力放弃配置资源等目标，在实践中并未如约而至。尽管原来制造业、商业、农林牧业等领域的审批全部放开，取而代之为备案制，但是，“投资体制改革涉及计划经济体制最核心的部分，即调配资源的权力。对于一些部门来说，主动放弃这些权力是困难的。”官产学界不少人士均对《财经》有如是评价。

　　核准制“变相审批”

　　为何投资体制改革要放弃审批制，转向核准制和备案制？

　　中国投资体制改革方向的最初框架，是早在1993年11月十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中提出，“竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险。用项目登记备案制代替现行的行政审批制”，“国家用产业政策加以引导”。

　　十年磨砺间，《投资体制改革方案》曾因各方认识不一而几经修改；至2003年，其因包含了银行独立审贷等融资方面的内容，一度被称为投融资体制改革方案的文件，最终被确定为《投资体制改革方案》。企业投资项目的审批制改为核准制和备案制，亦成为最大的亮点。

　　世界银行、亚洲开发银行咨询专家，中国国际工程咨询公司可行性研究与评价中心主任李开孟解释说，过去投资体制的弊病是政府定位失当，不从公共利益角度关心它应当关心的外部性问题，如资源环境保护等，而是越俎代庖，从企业能否盈利的角度进行审批。

　　“项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等，其实都是投资者自己的事情，政府是说不清的。实行审批制，政府包办过多，企业没有投资决策自主权，扭曲了资源配置，降低了投资效率。”他说。

　　正因为此，核准制审核的内容，主要是“维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断”等，并非去审核项目的盈利前景。

　　政策意愿并不代表现实。国务院发展研究中心金融所副所长张承惠1995年开始参与投融资体制改革研究。他对记者说，目前突出的问题是操作措施与《国务院关于投资体制改革的决定》存在差异。

　　例如，虽然《决定》已明确提出不再就项目的经济效益进行审批，但去年9月发改委制定颁布的《企业投资项目核准暂行办法》（下称“19号令”），与此精神并不一致。

　　“19号令”规定，项目申报单位需要向项目核准机关提交由项目专业咨询公司编制的“项目申请报告”，包括项目申报单位情况、拟建项目情况、建设用地与相关规划、资源利用和能源耗用分析、生态环境影响分析、经济和社会效果分析；同时必须提交城市规划、建设用地、水资源论证、水土保持、环境保护、文物、海洋、林业、消防等部门的审批意见作为附件，其内容相当繁复。而且，其中“经济效果分析”与改革前的“经济效益分析”几乎是一回事。

　　作为一家大型项目专业咨询公司，中国国际工程咨询公司的主要业务是为企业立项编制项目建议书和可行性研究报告。在公司的可行性研究与评价中心可以看到，他们为企业申请核准编制的项目申请报告每份最少有七八十页，其中仍不乏项目建设方案、生产能力、资金来源、市场预测分析等。

　　“这相当于把以前审批制下的项目建议书、可行性研究报告、开工报告合在了一起，工作量仍然减不了。”公司一位工作人员说。

　　“既如此，‘核准制’与审批制有何区别？”业内多位人士均对此打个问号。

　　备案制亦是核准

　　据《决定》所指，投资体制改革后，对于非政府投资项目，政府仅对重大项目和限制类项目，从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。去年11月，国家发改委就此颁布的一份“指导意见”则载明：凡不实行核准制的企业投资项目，均应按要求向地方政府投资主管部门备案。

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