2012年度纪检监察获奖论文6:试论我国国有企业“腐败风险点”识别评估体系的构建
本文主要结合中国华能集团运用风险管理理论和经验推进惩防体系建设,开展“腐败风险点”排查试点工作的案例,对我国国有企业“腐败风险点”识别评估体系构建的原则、主要内容以及方式方法进行论述,并从中探索国有企业腐败风险防控工作的有效途径和方法,以期推动国有企业反腐倡廉工作深入推进。
我国国有企业,尤其是像华能集团这类处于关系国家安全和国民经济命脉的中央企业,对于发挥国有经济的主导作用具有很强的控制力、影响力和带动力,是党执政兴国的重要经济基础和物质力量。腐败风险是国有企业决策风险和经营风险的根源。改革开放以来已有的大量案例表明,腐败给国有企业造成的损失和影响绝不亚于经营管理、安全生产和资金管理等方面的风险。因此,对于国有企业有必要运用风险管理的理论和方法,把防范腐败与风险管理结合起来,将惩防体系建设植于风险管理和内控制度之内,融入经营管理之中,从而进一步提高惩防体系建设的科学性、系统性、针对性和有效性,增强预防腐败风险能力。
为提高自身预防腐败风险能力,中国华能集团自2010年底制定印发了《关于运用风险管理理论和经验推进惩防体系建设的实施意见》,并选定6个包括旗下上市公司华能国际在内的二、三级单位开展试点工作,在集团内营造出“崇尚廉洁、拒绝腐败”的良好氛围,效果显著。2011年,华能国际电力股份有限公司正式启动试点工作,将腐败风险点的排查作为深入推进公司惩防体系建设和开展党风廉政建设的重要工作内容,力图通过全面排查,查找企业管理中的腐败风险点,积极探索出腐败风险防控工作的有效途径和方法,更有针对性地制定防控措施。
一、国有企业“腐败风险点”及风险库
企业腐败风险是指腐败行为主体在企业生产经营管理过程中发生腐败的可能性。企业腐败风险具有客观性、损失性及不确定性等特征。国有企业“腐败风险点”分散出现在日常工作生活中可能出现的思想道德、制度机制、岗位职责等方面。国有企业“腐败风险点”是国有企业预警防控的基础,是自我预防的有效措施,是实施廉政预警的第一道防线。排查各个环节存在的风险点,有利于建立腐败风险库,增强廉洁自律的主动性和监督制约机制的有效性,以达到预防腐败的目的。
国有企业风险库主要由以下部分组成:
一是思想道德风险。道德风险因素,属于无形因素,与人的不正当社会行为和个人的品德修养、性格特点有关。思想道德风险是腐败产生的动机,因此要着重从企业员工的个人品德、生活圈、社交圈、娱乐圈以及八小时以外的活动表现等方面查找风险点。
二是制度机制风险。制度机制风险是腐败产生的机会,主要表现是不能根据改革发展和廉政建设的形势需要,及时完善和认真执行企业的各项管理、生产制度,造成部分制度可操作性不强,贯彻落实不到位;部分机制缺乏相互支撑、相互制约,约束力和监督力的作用不明显,不能形成有效的监督和制约措施。
三是岗位职责风险。岗位职责风险是腐败产生的条件,主要是不履行“一岗双责”或履行不到位;违反廉洁自律相关规定;利用职务上的便利谋取私利;违反民主集中制,独断专行或软弱放任;失职渎职、不作为或滥用职权等。查找岗位职责风险点要以清权明责和工作业务流程为主要抓手,国有企业领导班子成员岗位职责风险点的查防以清权明责为主,其他职能部门岗位职责风险点的查防以梳理工作业务流程为主。
二、国有企业“腐败风险点”识别评估体系构建的原则
只有对国有企业“腐败风险点”进行科学地识别评估,才能够正确地了解企业自身状况及其面临风险,找到企业管理和经营中存在的优势和劣势,保证企业能够有针对性地制定出合理的防控措施,不断推进企业党风廉政建设和反腐倡廉工作的深入开展。
1、科学性原则
科学性原则主要体现在要使理论和实践相结合,并要采用科学的指标及其评价方法。设计识别评估体系时,首先要有科学的理论作指导,使识别评估体系能够在基本概念和逻辑结构上严谨、合理,抓住评估对象的实质,并具有针对性。同时,识别评估体系是理论与实际相结合的产物,无论采用定性和定量方法,还是建立具体评价模型,都必须是客观的抽象描述,抓住最重要的、最本质的和最有代表性的东西。对客观实际抽象描述得越清楚、越简练、越符合实际,其科学性就越强。
2、重要性原则
国有企业“腐败风险点”识别评估体系要突出强调影响或者削弱企业反腐倡廉工作的重点措施和重点对象,一方面在选取指标时着重选择重要性强的因素,另一方面要根据其对防控体系建设结果影响的重要程度确定选取指标的相应权重。同时,根据当前的实际情况,考虑到我国反腐倡廉建设工作格局以及惩治和预防腐败体系的工作内容,其中不少部分是不能量化或是暂时无法量化的,因此,确定评价指标时应优先考虑那些能够量化且是能够反映反腐倡廉建设成效的重点内容。只有在建构指标体系过程中优先考虑和突出重点内容的量化指标,才能保证识别评估体系的可操作性和实用性。
3、系统性原则
国有企业“腐败风险点”识别评估体系必须用若干指标进行衡量,这些指标是互相联系和互相制约的。有的指标之间有横向联系,反映不同侧面的相互制约关系;有的指标之间有纵向关系,反映不同层次之间的包含关系。同时,同层次指标之间尽可能的界限分明,避免相互有内在联系的若干组、若干层次的指标体系,体现出很强的系统性。指标数量的多少及其体系的结构形式以系统优化为原则,即以较少的指标(数量较少,层次较少)较全面系统的反映评价对象的内容,既要避免指标体系过于庞杂,又要避免单因素选择,追求的是评价指标体系的总体最优或满意。也就是说,通过各项指标之间的有机联系方式和合理的数量关系,体现出对上述各种关系的统筹兼顾,达到评价指标体系的整体功能最优,客观的、全面的评价系统的输出结果。
4、通用性原则
通用性指的是不同时期以及不同对象间的比较,即纵向比较和横向比较。纵向比较,即同一对象这个时期与另一个时期作比。评价指标体系要有通用可比性,条件是指标体系和各项指标、各种参数的内涵和外延保持稳定,用以计算各指标相对值的各个参照值(标准值)不变。横向比较,即不同对象之间的比较,找出共同点,按共同点设计评价指标体系。对于各种具体情况,采取调整权重的办法,综合评价各对象的状况在加以比较。对于相同性质的部门或个体,往往很容易取得可比较的指标。构建的各项腐败风险点识别评估指标应能在企业间普遍使用,其所涉及的管理内容、行为规范、空间范围、时间范围、计算口径和计算方法等等,应该具有可比性,既便于企业之间的横向对比,也要便于企业自身的纵向对比。
5、开放性原则
国有企业“腐败风险点”识别评估体系应该是一个开放的体系,其各项评价指标可以根据不同时期、不同地区、不同影响因素的变化情况进行适时调整。由于各个企业具有自身独特的经营和管理特点,实施内部控制面临的各种先决条件各不相同,如人员素质、资产存量结构、原有制度框架、企业文化等等各方面条件千差万别,甚至同一家企业在不同时期或者同时期不同区域的分支机构间都不相同,这些不同制约因素的存在要求各家企业可能会在不同时期内实施有差别的内部控制制度,才是有效的控制制度。因此,国有企业“腐败风险点”识别评估体系的框架可以相同或类似,而判断标准则应该因地制宜、灵活可变。
(6)引导性原则
国有企业“腐败风险点”识别评估体系目的,是识别可能会影响或削弱企业反腐倡廉的各种因素或缓解、引导和鼓励被评价对象向正确的方向和目标发展。根据党的十七大精神,反腐倡廉建设必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,扎实推进惩治和预防腐败体系建设,在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设,拓展从源头上防治腐败工作领域。建构国有企业“腐败风险点”识别评估体系,必须围绕这个目标来确定各项具体指标,以保证能够符合构建该评价指标体系的根本目的。
三、国有企业“腐败风险点”识别评估体系构建的具体内容
本节将主要以华能国际电力股份有限公司自今年以来在公司各部门及管理单位全面开展“腐败风险点”排查试点工作为例,对国有企业“腐败风险点”识别评估体系构建的具体内容进行分析。
从《关于开展腐败风险点排查工作的通知》(华能国际党组[2011]024号)可以看到,华能国际“腐败风险点”识别评估体系构建主要从以下几个方面着手的。
1、全面梳理业务事项,编制业务事项流程图
华能国际要求公司本部、各下辖单位均以部门为主体,根据职责分工,全面梳理本部门的各个相关业务事项,并按提供的《流程图图例》编制业务事项流程图,从而分解出具体业务环节。需要跨部门完成的业务事项,应在准确界定业务流程步骤,明晰各部门职责界面的基础上,由各单位指定牵头部门,汇总编制完整的业务流程图。同时,该文件以任期经济责任审计、电厂燃料采购两类业务事项为例,编制相关业务事项流程图供参考。
2、参照《内部控制手册》,排查可能存在的腐败风险点
华能国际的《内部控制手册》涉及主要工程流程的21项业务,如行政事务管理、干部管理、综合计划、预算、审计管理等,大致覆盖了公司内各层面、各领域、各环节,其目录可用来作为“腐败风险点”识别评估体系一级指标,为评估风险等级和制定防控措施奠定基础。
4、模板的分析及运用
从华能国际制定的《电厂燃料采购事项腐败风险识别、评估及防控措施表》这一模板来看,其腐败风险点识别体系主要由业务环节、腐败风险点及相应岗位(人员)组成。业务环节均共列出14个一级指标,分别是:审批计划外采购、与供应商签订合同、核算员填制预付款申请单、(燃料部)部门负责人审核、(财务部)部门负责人审核、分管经理(厂长)审核、厂长审批、记录确认的水尺读数并签字、验收员编制验收单、采样、送样、制样、化验员化验、编制结算单等;其各环节针对的风险点作为其二级指标,分别表现为选择不合格供应商、不按公司标准合同签约、签订不利于电厂的合同条款、对不符合规定的供应商预付货款、虚假计量、在人工采样中不遵守标准和规定,采取有利于供应商的煤样、人为换样、不按国家标准抽样或人为换样、不按国家标准化验或更改化验数据或人为换样、不按照合同约定或国家标准进行亏吨亏卡索赔等,此外也相应列出涉及岗位和相应人员。此外,评估体系主要参照风险等级标准来确定。
四、国有企业“腐败风险点”识别评估体系构建应注意的问题
任何事物的产生和形成都有一个孕育、萌芽、发展到完成的过程,腐败亦是如此。从华能国际开展的腐败风险点排查试点工作我们可以清晰地看到,要阻止腐败的产生,更重要的是防范和控制,要把腐败行为以及腐败风险消灭在萌芽之中。近年来,各国在实践中普遍认识到,反腐败要取得成效,必须在惩治和预防两个方面都付出努力,尤其是要加大预防腐败的工作力度。《联合国反腐败公约》三项宗旨中的第一项,就是“促进和加强各项措施,以便更加高效而有力地预防和打击腐败”。把腐败预警工作放在第一位,不仅可以使腐败不发生或少发生,而且还能为国家拯救人才,减少培养人才的成本及国家和人民财产的流失。因此,国有企业“腐败见险点”识别评估体系构建须注意以下事项。
1、指标体系的选择。
国有企业“腐败风险点”识别评估体系的构建首要是指标体系的选择。目前国内对于国有企业腐败“风险点”指标的研究尚属空白,但国内外对于政府以及国家公职人员的指标研究已取得了一定成果。基于腐败的共性,在总结前人研究成果的基础上,针对国有企业腐败的表现与特点,并结合华能国际腐败“风险点”排查工作,我们可以筛选和改造出有价值的国有企业腐败“风险点”指标。国有企业腐败风险点识别评估体系指标可归为4大类12项指标:(1)制度腐败指标。包括权力监督制约的制度健全程度、所在单位依法治腐状况指标、厂务公开程度指标。(2)群众评价指标。包括群众信访举报率、群众参与厂务相对数量指标。(3)个人廉政情况指标。个人权力滥用程度、选拔任用干部与回避情况、个人违法违纪率、配偶子女及身边工作人员违纪情况。(4)个人腐败影响因素指标。个人职务大小程度、个人生活水平奢华程度、个人住房如实申报自律程度。
在此基础上,根据各指标反映惩治和预防腐败总体情况的重要程度,给其赋予一定的权数,然后以社会经济数学方法和现代计算技术对指标进行定量研究,计算综合得分情况。最后按照指标分值的高低,划分不同的档次,确定腐败风险等级标准。
2、 反腐倡廉与生产经营相结合
国有企业作为以盈利为主要目的的生产经营单位,工作的重点是市场营销、安全生产与管理、质量管理、财务管理等,围绕企业重点工作开展党风廉政建设就能有的放矢,取得事半功倍的效果。通过层层分解责任,签订目标责任状,把反腐倡廉责任制与企业的经营和业务工作紧密结合,形成一起部署、一起落实、一起检查、一起考核、一起奖惩的工作机制。特别是要与当前的重点工作相结合,将反腐倡廉工作与经济责任制和安全责任制放在同等重要的位置,抓好落实。
3、 反腐倡廉与制度建设相结合
把抓制度建设作为长期性的工作任务,坚持与时俱进,不断完善和创新各项制度,强化制度管理的严密性,减少产生腐败行为的机会。除建立和完善一些带有共性的廉洁从业制度外,还需结合企业特点,找准出现腐败行为的关键环节和多发部位,制定有效防范和抵制各种腐败行为的规章制度。如针对国有企业领导人员如何使用权力的问题,进一步制定和完善领导人员廉洁自律、领导班子民主生活会和议事规则等方面的制度;针对建立现代企业制度,建立相适应的廉洁从业制度及业务规范;针对招工、招聘、晋升、职称评定等工作的关键环节,制定一整套有利于人才公平竞争、人才脱颖而出、人才合理流动的廉洁从业制度和工作程序等。
4、 反腐倡廉与源头治理相结合
在加大查办案件力度的同时,加大治本工作力度,着眼于从源头上解决诱发腐败的深层次问题。既要看好自家门、管好自家人,又要结合自己的管辖范围和业务特点,切实承担起反腐倡廉整体工作中各自的责任。要在重点环节和关键部位,全面推动办事公开制度,用改革的办法,从体制机制上铲除腐败现象滋生的土壤。
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