8亿元资金缺口蔓延问题 数字黄河迫在眉睫

电力18讯：    来源: 中国信息化   

本刊记者/吴玉征 陈志伟

黄河是世界上最难治理的河流，完善"数字黄河"迫在眉睫，但8亿元资金缺口带来的诸多问题让黄委会很焦急。

黄河发源于青海巴颜喀拉山，蜿蜒过青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南及山东九个省份，向东注入渤海，全长5464公里，为中国仅次于长江的第二大河。

这"几"字形的黄色血脉是仰韶文化的底蕴，是华夏先祖的乳汁；这黄色血脉也曾多次改道，多次决口、洪水灾难严重。治理黄河，历来是中华民族安民兴邦的大事。或堵或疏，中华民族在黄河的治理中走过了几千年的历史。

如今不用铁牛镇河，没了神庙祭祀；我们学会了用水坝拦洪蓄水，借高科技预测分析黄河情况。为了适应"从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变"的治水新思路，黄委会2002年开始了"数字黄河"的工程建设。

三年过去了，作为目前惟一实施数字化治理的流域，"数字黄河"保证了黄河五年不断流，实现了防汛、调水的数字化，也为水土保持提出了新思路。成绩出来了，"数字黄河"的工程建设却因为资金的后续支持不足而停滞了……

缺8亿元资金

黄委会3万人在等待着"数字黄河"工程8亿元资金缺口的建设费。

郑州金水路11号，黄委会。外墙一左一右挂着"水利部黄河水利委员会"和"黄河防汛总指挥部"两块牌子，中间是"要把黄河的事情办好"9个大字，这是1952年10月毛泽东视察黄河之后的指示。直属于水利部3万人的黄委会（包括河南、山东河务局各1万人）要管理流经9个省（市、自治区），长达5464公里的黄河。现在黄委会3万人在等待着"数字黄河"工程8亿元资金缺口的建设费，等米下锅。

四年前在水利部提出"从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变、以水资源可持续利用支持流域经济社会可持续发展"的治水思路上，黄委会开始系统建设"数字黄河"工程。但是四年后，"数字黄河"停滞不前，规划中11亿元的"数字黄河"资金只落实了3亿元。

2001年,黄委会做出"数字黄河"工程项目规划书，按照规划，项目工期从2002年到2006年，跨度5年。整个"数字黄河"项目分为三层结构，包括基础设施、应用服务平台和应用系统。这三层结构是根据"数字黄河"的总体目标设置，以"以我为主，博采众长"为原则，公开征询规划框架，最终与解放军信息工程学院、武汉大学签订了委托书。工程目标是在国家空间基础设施的基础上建设"数字黄河"空间基础设施，完善黄河测验体系，构建应用服务平台，重点建设应用系统，实现信息基础设施和应用系统的资源整合。这种目标覆盖了黄河流域及其相关地区，涉及到黄委会各项业务，包括信息采集、传输、存储、信息标准与管理、应用系统等建设。"数字黄河"工程总体框架见下图，主要包括基础设施、应用服务平台、应用系统以及技术支持和工程保障体系等。

2001年7月25日提出建设"数字黄河"工程，2003年4月24日水利部同意批复，直到今天，"数字黄河"工程的资金缺口高达8亿元。

整个资金预算是黄委会根据"数字黄河"工程的建设任务和性质，逐年详细分解到各个工程项目。各项目的费用由主体工程和独立费用构成，其中主体工程包括土建工程、设备购置（包括软件购置）、系统开发、安装及调试费和其他费用组成。独立费用包括建设管理费、生产准备费、科研勘测设计费和其他费用构成。这11亿元的预算是根据2002年上半年的价格水平估计出来的，主体工程合计112590万元，包含基础设施74091万元 、应用服务平台7810万元、应用系统30689万元。独立费用9840万元、基本预备费2449万元、静态总投资124878万元。在2002年规划表中预算已有投资来源的资金共计76436万元，规划期内还需投资48276万元。按照黄委会规划设计，项目将于2006年最终完工。

水利部的批复已经过去2年时间，资金只落实了3亿元，黄委会有些失望。黄委会最大效益地利用了已经到位的资金。现在3亿元分布的情况是基础建设1.5亿元，应用系统接近1.5亿元，应用服务平台几百万元。在应用系统中两个重要的系统（防汛减灾系统和水量调度系统）各自用了5000万元和3000万元，这个费用还包括在"数字黄河"框架之前建设的一些独立项目。"数字黄河"工程的建设并非平地高楼，而是建立在黄委会部门多项业务基础之上的系统工程建设，但是在"数字黄河"工程之前黄委会在水量调度、水资源保护、水土保持和工程管理等业务中的应用系统开发起步较晚，有些业务处理手段仍很落后，基本上没有规模化的应用系统。2003年，"数字黄河"工程被水利部正式批复之后，这些独立的项目又融入"数字黄河"大框架之中。

理想与现实毕竟差距太大，2002年"数字黄河"做出的5年规划由于资金问题被迫拖延，黄委会只好将整个工期结束的时间拉长了4年，预计到2010年完成整个"数字黄河"工程。

黄委会首先要解决一期的应急系统建设，搭建全河网络，应用应急系统。基础建设在预算中占到7.4亿元，目前只使用了不到1/6的资金：1.5亿元。黄委会建成了包括数据采集系统、通信网、计算机网络、数据中心、信息安全保障体系等工程。黄委会想办法节约资金，能租就租，能建就建。比如在黄河上中游的网络租用当地运营商的网络，而在灾难突出，水量调度重地长达1480公里下游则是黄委会自建的通信网络。黄委会在黄河下游已建成以无线通信为主的综合业务通信网，比如在水量调度项目中61座引黄涵闸实现了远程监控系统，能够实时监控。

黄委会所做的规划中包含一个庞大的共享数据库，这形成三个专业数据库。资金紧缺，落实到数据库的费用只有800万元。这三个数据库很重要，包含基础数据库、专业数据库和政务数据库。但是由于只有800万的资金，项目建设不完善，采集点范围不完善，造成数据库的不完善，不能做到规划中的"尽善尽美"。黄委会正在积极准备，同时在完善黄河水土流失、水量调度、防洪工程、黄河流域背景等数据库。

经过3年的初步建设，"数字黄河"已经在治理黄河中发挥了重要作用。比如在防汛方面，2003年的华西秋雨，黄河出现了历史罕见的秋汛，水情预报、洪水调度、工情险情会商等系统的使用，使指挥调度真正做到了早预筹、早决策，极大地减少了洪灾损失。2004年第三次调水调沙期间，从预报调度到泥沙测验，从万家寨到三门峡水量的接力，异重流的塑造及其在小浪底库底运动的测控，"数字防汛"都发挥了重要作用。水调方面，2003年春天，在黄河来水历史最枯的情况下，由于有了水调系统，启用了春季调度模型，实现了精细调度，确保了黄河不断流。类似这样的系统还有很多，充分证明了"数字黄河"的作用；也给其他流域的数字化管理提供了借鉴意义。

完善"数字黄河"工程迫在眉睫,还因为黄河是全世界最难治理的河流。资料显示，1949年之前黄河曾9次水淹开封，开封土质断层显示有9层不同颜色，开封铁塔已被淹没了13米。民间俗语"三年两决口，百年一改道"就是对黄河的真实写照，1949年中国曾经三次大规模的修筑大堤、大坝，防止洪水泛滥。洪水泛滥最重要的原因是黄河的水少沙多，平均年流量是580亿/立方米，平均年输沙量16亿吨，这是世界上输沙量和含沙量最高的河流，河床的形态也独特，河南段最宽达24公里，到了山东河段最窄处只有275米，排洪能力上大下小，防汛减灾，水量调度的难度不小。

防汛减灾、水量调度这两个系统是"数字黄河"最重要的业务应用，不仅仅要牵扯到工程建设的情况，还要涉及到黄委会与地方利益之争、资金建设情况的筹建等。同时，这两个业务也是治理黄河最关键的两个项目，牵扯部门多、应用范围广，贯穿从黄委会、省河务局、市河务局、县河务局每一个基层单位。

虽然资金始终是一个急需解决的问题，但资金并非是"数字黄河"工程中惟一的问题，"数字黄河"办公室的刘文涛主任说："数字黄河"还存在几个严重的问题：就是重建设、轻管理；重开发、轻应用；重利益、轻共享等，这些问题隐藏在整个项目当中。"

面对这些问题，黄委会很着急。

防洪减灾只有5000万元

整个防汛减灾系统目前只有5000万元，这仅仅是一期工程的资金。

黄委会防汛指挥办公室在黄委会办公大楼的19层，记者采访当天，偌大的指挥办公室空荡荡的，值班人员刚下去吃饭。指挥台前摆放着几台液晶显示器，正运行着防汛相关的应用系统。左边一侧排着6台电脑，显示着不同的系统画面，办公室的正前方是一个投影屏幕，中间是一个长形的会议桌。

防汛办公室季利工程师说，现在是非汛期，大家一般在后台或者到下面了解情况，只需一两个人值班。防洪办公室在非汛期的工作是采集、检测各个信息采集点和检修各种设备等。但黄委会的防汛办面对一年一度的汛期，一点也不像表面轻松。

整个防汛减灾系统资金目前到位近5000万元，对于防汛办来说，这5000万元仅仅是一期工程的资金，防汛办还需要解决更多急迫的问题。由于资金不到位，现在只能检测到主干渠的水文信息，暂时不能检测上游分支的水文信息。另外在系统应用中有些基层部门并不相信信息化的手段，防汛办还需要对基层加强培训，让信息化手段应用起来，用得更好。这5000万元的监测范围是郑州以下的黄河流域，基本监测了下游的分洪闸的情况，但上游地区的情况却不能充分监测。以前还出现过监测洪水丢失的情况，这就是黄河监测不到位的体现，主要是信息采集不足造成。如果能够全面监测，还能够了解到大堤的工程进度，使用材料，这也为指挥决策提供了周密的信息。

"防汛减灾"也是一个系统工程，包含5个分系统：暴雨洪水预警预报系统、洪水调度系统、组织指挥系统、洪水演进系统和抢险减灾系统。这5个分系统又细化为几个分系统，能够监测黄河上空的每一滴水落在何处，又如何经过黄河流向何方。这套系统工程将黄河雨情、水情、险情、灾情以及防汛料物、防汛队伍、滩区和蓄滞洪区的社会经济情况等要素集合构建一体化的数字集成平台和虚拟环境，对洪水演进、洪水调度、防汛指挥、抢险减灾、物资调运等各种方案进行模拟、研究，提高对黄河洪水的预报能力、防汛指挥决策支持能力，优化防洪工程的联合调度。

无论是决策还是信息采集，都体现了几千年治理黄河的经验：要及时准确的传递信息。以前是快马扬鞭，一站站传，有了电话之后是用嗓门吼、来回发传真，这比起现在无线和有线网络传输差距太大了。防汛减灾系统目标要在23个黄委会的黄河防汛指挥中心（省、市三级）全部建成数字化虚拟会商环境，还有其余5个目标，包括开发上游预报调度系统，完善中游四个水库的联合调度系统，GIS以及整合下游工情、险情会商系统等。

信息从何处来？防汛办季利工程师说，水文信息主要来自水文局，同时还根据黄河的纬度买了一些日本、欧洲和中国气象局的数据，能够提前预测雨水情况，做到雨水的控制。除此之外，防汛办的数据还来自各地河务局和利用遥感技术自动采集的数据，尽量做到范围宽广，数据准确，为洪水预报、快速决策打下基础。

1999年，黄委会与河南、山东河务局联合开发的"黄河下游工情险情会商系统"，在5年时间内应用到黄委会、省、市、县局共87个单位。这套系统实现了8大类50种信息，4种电子地图，240多层信息图层，共计154项信息采集、录入、统计查询及会商功能。防汛办公室的季利工程师说，这套系统能够监测到黄河中下游流域水情变化，用大量的数据信息演算洪水进程，为洪水调度决策提供参考。

2002年，黄委会又陆续建成的分系统有小花间暴雨预报系统、小浪底水情自动测报系统、黄河下游水位预报系统等，其中在"数字黄河"的规划中又将这三个系统完善，纳入到减灾防讯系统中，尤其对会商系统功能的扩大，能够查询到相关的水文信息、工程垛坝信息、险情报警自动漫游功能等。现在整个系统能够实现信息采集，处理和存储自动化，做到防汛各个环节互联和耦合，提高暴雨，洪水预见的精度和预见期，使花园口的洪水预见从8小时提高到30个小时以上，增强了防汛决策支持和快速反应能力，实现了骨干水库调度和分洪泄闸运行监视，使防汛指挥、水沙调度、工程检测和抢险减灾更为高效。

"数字黄河"6个应用系统中，防汛数字化起步较早，重视较早。目前黄河的汛期主要有凌汛和伏秋汛，1949年之后最大的汛期流量是2.2千立方米/秒。近年来这种程度的流量几乎不可能再出现，但是防汛也不容忽视，1949年后中国曾经大规模组织人力建过3次大堤。现在黄河的平均年流量是90亿立方米，比起正常年份的580亿立方米相差很远，但黄河在郑州最宽是24公里，最窄处在山东只有275米，这种复杂多变的河道对黄河汛期造成的影响不能忽视，黄河的洪水说来就来，防汛一点不能马虎。

这些已经建成的项目目前应用不错，但距离设定的目标还很远。建设目标中只有河南、山东两个省市可以视频会商，距离23个省市实现视频会商的目标差距太大。而且上游的监测系统、数据采集点都需完善，而这些都需要资金作为后盾。没有资金，设计的系统不能完善，发挥最大的作用，这对于防汛减灾是最着急的事情。

水量调度在等一亿元

水量调度的资金获批1.3亿元，但水资源管理与调度局真正拿到手的工程资金只有3000万元。

水资源管理与调度局办公室里有一句标语：上班第一件事情就是看水情。字是打印在一张A4的纸上并贴在墙上的。看得出来，这是一条自发的行为准则，而不是办公室里常有的口号装饰。

水资源管理与调度局处长王道席说："水情其实是水、雨情，是水调时刻关注的信息之一。目前水量调度系统和水文局的水情系统已经连接起来，我们现在能看到全流域的大河上下的降雨情况，以及重要断面的水位流量，还有水库需水变化情况等。"

水情监测只是"水资源管理调度"的众多应用之一。据水资源管理与调度局局长安代新介绍，黄河水量调度管理的总体建设目标，是要建立一套能快速接收、处理各类水调信息，为科学编制水量调度方案和监督方案的实施提供决策支持，为黄河水量调度工作提供信息服务和分析计算手段等功能的黄河水量调度管理系统。在该系统支持下，要实现对黄河干流骨干水库联合调度和引水工程的远程自动化监控；以功能强大的系统软件和不同季节的水量调度模型，仿真模拟多套调度方案，提供领导决策，最终实现黄河水资源的优化配置。系统覆盖了全河流域，全面建成后，将大大提高黄河的水资源管理与调度水平。

同样，水情调度的资金支持力度也不够，全面的系统建设还只是写在项目建议书上的构想。从2003年"一期工程"建设完成后，黄河水量调度管理系统的建设基本处于停滞状态。王道席表示，资金后续不足的部分原因在于审批机关对信息化建设不理解，低估了信息化建设产生的效益。"工程措施实打实，一个坝建起来，土方石头都在那边，实实在在，看得见；信息化建设开发一个模型出来，具体起到什么作用，你说得再多他们也不一定相信。"这里面存在轻视非工程措施的思想。

2003年，黄委会编制的项目建议书为水量调度申请1.5亿元的资金，虽然水规总院批复了1.3亿元，但水资源管理与调度局真正拿到手的工程资金只有3000多万元，用于应急实施方案的建设。"目前应急实施方案也叫一期工程，2003年基本建完了，到现在都没有再做其他项目，因为没钱。"王道席说。

资料显示，水调系统的建设按三期分步实施，而按照急用先建、分步实施的原则，"一期工程"主要包括：引黄涵闸远程自动化监控、低水测验设施建设、9210系统引进和水质测验设施建设和黄河水量总调度中心建设等。目前一期工程建设已经完成，水量总调度中心已于2002年11月正式启用，61座引黄涵闸远程监控系统也已建成使用。其中，实况综合监视和水调业务处理、水量调度方案管理两个子系统，以及水量调度综合数据库软件运行良好；而为了精细调度黄河水资源，水调局还开发完成了四季枯水调度模型。

做了这么多的项目，看起来这3000多万元资金很耐花。王道席却只是摇头："系统也在运转，而且起到了一定的作用，但是离我们的设计目标还有很大的距离。"王道席举例说，按照项目建议书的提议，要对10座水文站进行低水设施改造，目前只完成了高村的低水测验的一个吊箱缆道。基础设施建设投入的缺乏，造成信息量采集的不足，由于建立的只是大系统的一部分，综合性能没法完全发挥。"我们时刻为二期工程建设作准备。"他说，"现在是等米下锅。"

由于基础设施建设不足，支流的引水情况等监控管理还没有建立，目前的引水情况监控只能集中在以宁蒙河段和下游河段为主的干流部分。王道席认为，支流管理将来也肯定是水量调度的一部分。目前支流的管理数据只能依靠相关单位来报，"但是他们也不报"，王道席一脸无奈。

除了这个信息采集的问题，对王道席和他的同事来说，水调令如何执行也是一个问题。黄河是水资源短缺的河流，只能以供定需、以水定采。目前在黄河水调工作中，黄河水量分配原则是：各省（区、市）年度用水量实行按比例丰增枯减，即依据1987年国务院批准的可供水量各省（区、市）所占比重进行分配，枯水年同比例压缩。黄委会水调局认为，黄河调水应该按权重配水，因为各灌区的缺水严重程度是不一样的，有时甚至相差很大。通过赋予严重缺水灌区相对较大的权重，来增加该灌区的配水量，减少缺水损失，体现了优化配水的思想。

目前，水利枢纽如刘家峡、龙羊峡都不归黄委会直接管理，由电力部门统一管理。假如刘家峡要放一定流量的水，黄委会水调局就要把需求发到国电公司下属的西北电网公司，再由其根据电网平衡给刘家峡发指令。由于电力部门和省区用水部门存在利益矛盾--用水部门希望多放水满足用水需求；电力部门则希望把水位保持高，有利发电，水调局在中间就起到一定的协调作用。

因为当前只有三门峡归黄委会直接管理，其余的水坝如果出现违反调度指令的情况，黄委会只能多打电话沟通或者对其进行通报，但是没有人事任免权，所以通报的意义也不大，违反调令的情况还是时常出现。有鉴于此，黄委会联合有关水调部门一起起草了《黄河水量调度条例》，上报到国务院法制办公室审批。王道席说："如果能批下来，水量调度的情况能好些，有法可依了。"

尽管存在这样那样的问题，但水量调度系统应用都不错。2003年，在黄河来水历史最枯的情况下，由于有了水调系统，启用了春季调度模型，实现了精细调度，确保了黄河不断流。2004年向天津供水，从筹集水源开始，通过对龙羊峡、刘家峡、三门峡、小浪底水库以及宁蒙灌区引水的科学调度，在小浪底下泄250～300立方米/秒情况下，保证位山闸引水100～110立方米/秒流量，而且确保了利津不断流，这里一方面体现了水量调度的高科技含量，同时又节约了黄河宝贵的水资源，无论是经济效益，还是社会效益都是巨大的。

如果资金到位，水调局要做的项目还有很多，目前建成的只有总调中心、2个分调中心，还有更多的分调中心需要建设，覆盖全河闸口的远程监测、全河的水调模型等，这些都是急需解决的问题。

如何等待？

着急的除了黄委会，还有谁？

采访中黄委会各个局都在强调一个概念：公共性。"数字黄河"是公共性工程建设。黄河治理的公共性说明其项目资金来源有限：政府拨款、社会捐助或者自给自足。后两项的数额基本可以忽略，如果专项建设资金迟迟不到位，着急的除了黄委会的工程负责人，还有谁？

虽然社会各界已经开始对兴修水坝利弊孰大等问题展开讨论，"实打实"的工程项目还是比"摸不着"的信息化建设更吃香、更受支持。黄河治理的重要性已经无需多言，"数字黄河"却仍需注解。

黄河管理与决策对时效性要求非常高，突出表现在防汛和水资源调度方面。由于信息采集、传输和处理手段落后，耗时过多，造成预见期短，给防汛和水资源调度工作造成被动。如目前小花间暴雨洪水信息收集需要3小时，洪水预见期仅有8小时，而小浪底水库到花园口的传播时间大约也要8小时。如果小花间发生暴雨洪水，小浪底水库来不及关闸削峰，就将威胁下游防洪安全。"数字黄河"一期工程中"黄河小花间暴雨洪水预警预报系统"建设，利用了遥测、遥感和地理信息系统等高新技术改造传统的信息采集、传输和处理手段，使暴雨洪水预报从监测云团开始，暴雨洪水信息收集缩短到30分钟以内，使得小花间暴雨洪水的预见期提高到30小时以上，这将给黄河下游防洪赢得宝贵时间，争取主动，增强对洪水的反应能力。

而水资源调度方面，通过"数字黄河"工程建设，同样能提高信息获取的及时性。最明显的是在引水需求方面，黄委会下面有市局、县局、河务段，每个闸门对应下面一个灌区，灌区属于地方，地方有用水需求，报到闸管所，所再分级报到县局、市局、省局。以前一个计划上来到批复要7天，现在是两天。信息化的建设极大地增强了调度的主动性和防断流能力。

过去二十多年，黄委会在信息化建设方面做了大量工作，黄委会各个相关单位开发了许多应用系统，积累了很多经验和教训。这些都是"数字黄河"工程建设的重要基础，也是治理黄河的科学保证。

水利部相关人员表示，"数字黄河"的资金都要依靠财政拨款，程序也要经过上报、审批、拨款等。对于水利部而言，全国的七大流域的信息化皆是一盘棋，水利部将考虑整体的信息化建设，不会因为黄河的特殊性而享受特殊照顾，黄委会的8亿元缺口遥遥无期，不可能有一个确切的时间落实资金。实际在全国七大流域中，只有黄委会提出"数字"概念，这不得不归于黄委会对治理黄河的信息化思路。水利部信息中心的辛工程师，认为黄委会"数字黄河"所取得成就很不错，水利部在信息化建设中也将"数字黄河"纳入了"金水"工程的一部分，黄委会需要循序渐进的建设"数字黄河"。

如此看来，黄河的数字化治理是走得太快了；要缓一缓，等着其他流域的数字化建设一起开展之后，再齐头并进。但不知道黄河的若干问题能否也缓一缓。

2003年9月出版的《"数字黄河"工程规划》中，有一段话："将来还要结合黄河洪水管理亚行贷款项目、国家防汛指挥系统、水土保持监测系统等项目的建设逐步实现'数字黄河'工程的建设目标。可以说，'数字黄河'工程资金筹措渠道众多。"2年过去了，"数字黄河"的工程筹措到了审批，却没有看到更多的资金。拿着"白条"，停滞的工程让黄委会的人心急。

负责山东聊城河务段"数字黄河"工程建设的苏工程师说，当地的机动抢险队和工程公司的资金来源部分是政府拨款，部分是"自出"--参与黄河上的其他工程建设取得收入，部分来自其余项目工程建设费。但是由于国家政策中有规定必须专款专用，拆东墙补西墙也不是一个办法，而且工程公司能接到的工程项目日趋减少。以后怎么办？他先是沉默，然后说边走边看。平时除了建设管理以外，河务段还进行相关的知识培训；虽然资金欠缺，工程人员积极性还都很高，苏工程师说："因为黄河是公共项目嘛。"