“十二五”农网改造聚焦产权问题

电力18讯：    据中国政府网5月16日发布的国家发改委《关于实施新一轮农村电网改造升级工程的意见》（以下简称《意见》），“十二五”期间，全国农村电网普遍得到改造，农村居民生活用电得到较好保障，农业生产用电问题基本解决，县级供电企业“代管体制”全面取消，城乡用电同网同价目标全面实现，基本建成安全可靠、节能环保、技术先进、管理规范的新型农村电网。

　　以减轻农民负担为目的的农村电力体制改革曾被认为是我国最大的惠民政策。我国上一轮大规模农网改造工程自1998年启动，至2004年两期农网建设和改造工程历时6年。国家共投入2100多亿元，惠及1.5亿户农民，解决了农民基本生产生活用电问题。根据去年全国农村电网改造升级工作会议，1998年以来的农村电网改造已投入4622亿元。

　　县级“代管”终结

　　《意见》指出，“十二五”期间，要深化农村电力体制改革，全面取消县级电网企业“代管体制”，按照建立现代企业制度要求和公平自愿原则，通过无偿划转、股份制改造等多种形式，建立有利于促进农村电力健康发展的体制机制。地方管理的电网企业也要深化改革，鼓励与大电网企业通过各种形式的合作或融合，提高供电能力和服务水平。

　　事实上，多年来延续的“代管”体制弊病颇多。据了解，农网改造之前，全国的电网由国家和地方两大电网构成。全国2400多个县级供电企业中，直管直供县、趸售县、自管自供县各占三分之一。其中，直管直供县供电企业配电网资产主要属于中央财政，趸售县和自管自供县供电企业配电网资产主要属于地方财政。这种局面随着由原国家电力公司推行的农网改造而被打破。

　　当时国务院理顺农村电力管理体制的形式有三种：一是“上划”，把县级电力局（公司）上划给省电力局（公司）直接管理；二是“代管”，即对暂时不能上划的，在产权关系不变的前提下，由省电力局（公司）实行代管；三是股份制，以资产为纽带组成股份公司。

　　国家能源局原局长张国宝在去年的全国农村电网改造升级工作会议上表示，“代管”体制对尽快启动农网改造起到了重要作用，但同时也带来了省电力公司与代管县电力公司之间产权不清晰和责、权、利不统一的问题。

　　华北电力大学输配电系统研究所所长张建华告诉本报记者，实行农网改造以来，由于“一省一贷”和“一省两贷”、“一省多贷”的政策，农网改造投资主体较为多元，且每个省、每个地区的情况都有所不同，农电管理体制一直混乱。“‘代管’由省电力公司（实际由地区供电公司）负责县供电企业领导班子、工资等，县供电企业要统一执行省电力公司在成本管理、审计监督、电网规划、调度管理、电力营销管理、农村电价管理等。取消代管之后，应进一步明确农电资产产权，加强监管。”张建华说。

　　随着农网改造的推进，一些地方的大电网强行“代管”、“上划”，地方被迫交出电网、资产和权益，发电难以自主，供电难以自用，有电难以上网。一位电改专家认为，取消“代管”这一过渡政策十分必要，“‘代管’取消之后，各个县要继续进行股份制改造，组建股份制公司。”

　　对此，中投顾问能源行业研究员周修杰向本报记者表示：“‘代管’体制最大的问题在于产权关系不清晰，制约了农村电网建设。县级政府拥有电网所有权，但是缺乏资金和技术保障，无力改造电网。电网公司出于产权不清晰的顾虑不敢大量投入资金和技术在农村电网改造上。新一轮的农网改造将取消“代管体制”，将地方供电企业产权划转给国家电网公司，实现电网产权明晰，责任明确。”

　　“对于《意见》中的‘取消代管之后，通过无偿划转、股份制改造等多种形式，建立有利于促进农村电力健康发展的体制机制，鼓励地方管理的电网企业与大电网企业通过各种形式的合作或融合’应充分考虑农村电力资源分布的区域性和当地的经济状况下的用能消费结构。”这位电改专家对本报记者表示，“划转必须在县供电企业‘资源’，省（区）、市‘支持’的情况下进行，必须因地制宜，才能保证农村电网的健康发展。可以根据当地情况，适当有偿划转。”

　　厘清农电资产产权是关键

　　《意见》中还进一步提出要完善农网还贷资金管理，继续执行每千瓦时电量加收2分钱人民币的农网还贷资金政策，专项用于农村电网建设与改造升级工程贷款的还本付息。《意见》要求有关部门要加强监管，指导督促电网企业严格按照国家有关规定征收、使用农网还贷资金，同时，要积极研究农网还贷资金统筹使用机制，加强对中西部地区的扶持，建立对农村电网建设改造、运营维护持续投入的长效机制。

　　“如果这两分钱的农网还贷资金能够严格用于农网改造建设和还本付息，资金流向和用途能够监管到位的话，农网改造的资金会充裕许多。”上述电改专家给记者算了一笔账，“以2010年为例，去年全社会用电量累计达4.19万亿千瓦时，执行每千瓦时电量加收2分钱人民币的农网还贷资金后有800多亿元的资金。该政策已执行十年，所吸收的资金十分可观。”

　　周修杰指出，加强农网还贷资金的监管可将收取的农网还贷资金单独核算，集中缴付，即由下级电力企业上缴到省级电力企业，然后由省级电力公司上缴财政部，最终上缴中央或省级国库，严禁挪用。此外，农网还贷资金处理使用必须编制相关的使用预算，报财政部和省级财政部门予以审批，且使用单位应当严格按照预算将资金使用在规定的用途上，并接受财政部门、审计部门的监督。农网体制改革中要考虑到农民、县级企业、县政府、国家电网公司等各方面的利益的均衡，通过合理协商，推动管理体制的不断改进。

　　厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强也认为，农网还贷资金管理的关键问题还在于利益分配。他对本报记者表示，“十二五”期间主要要保证这一专项资金的监管透明和资金流向目标合理。

　　“在我国由发改委核定电价，电网公司是全部电力的唯一购买方和销售方的情况下，并入电价收取的2分钱农网还贷资金很难监管到位。说到底，我国农电体制改革与我国电力体制改革的方向和目标是一致的。”上述电力改革权威人士认为，“无论是直供直管县、趸售县还是自供自管县的供电企业，都应按照‘产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学’的要求来建立现代企业制度，成立独立配电公司，参与配电端的改革和市场竞争。要鼓励各类投资者投资农村电网，参与供电企业改制、改组。”

　　周修杰进一步表示，“十二五”期间深化农村电力体制改革中的首要问题是产权归属问题，使用权、所有权、经营权的划分必须按照现代企业管理机制加以解决，推动农村电力公司的规范化、市场化改造，逐步改变管理机制僵化的问题。