一部践行和谐理念的地方立法----对《湖北省预防与惩治窃电行为条例》的解读

电力18讯：    作者：中南财经政法大学法学院副教授 童德华

    《湖北省预防与惩治窃电行为条例》（以下简称《条例》）于2006年9月出台，根据地方立法的特点和要求，结合中央的执政理念，笔者认为，这个条例是一部践行和谐理念的地方立法，是一部务实、协调和公平的地方立法。

    一、务实

    地方立法的首要特点就是务实，它是针对特定社会事务制定出来的，因此它最终也必须能有效地规范特定的事务。《条例》的务实性表现在以下方面：第一，《条例》是根据现实的迫切需要制定的，而不是为了片面地保护某个部门的利益。由于电力能源本身的性质很特殊，所以人们对于电能的性质在认识上还有很大分歧，为此，对盗窃电能的行为在法律上进行特别规制，在世界其他国家并不鲜见，如瑞士、德国等国刑法，日本和韩国等国刑法亦专条指出电（动）力属于财产，可见电力能源和其他财物有所区别。鉴于窃电现象比较普遍，严重损害了电力企业和用电者的权益，严重危害了社会的安全，因此，从立法上规范预防和惩治窃电的机构和方式是很有意义的。
    第二，《条例》具有鲜明的预防效果。它主要体现为三点，一是直接规定了电力行政主管部门和其他行政机关在预防窃电中的分工，有助于明确这些机关的职责权限；二是以比较明确的方式列举了主要的窃电行为，这不仅有助于惩治窃电行为，而且起到了宣传教育的效果；三是专门规范了电力企业用电检查的制度，这能促进并规范电力企业积极开展预防窃电工作。
    第三，《条例》明确规定了窃电的查处机构和法律后果，基本上解决了执法主体缺位的问题，同时为查处窃电行为提供了事实认定根据，为查处窃电提供了法律根据。

    二、协调

    协调性是地方立法首先要注意的要求，主要是妥当处理上下关系和平行关系。在现实生活中，预防和查处窃电行为的最大困难恰恰在于有关主体之间的关系不协调。《条例》具有的现实协调性体现为：第一，《条例》自身和上位法之间没有冲突，同时有效补充了上位法中没有明确规范的问题。《条例》涉及的上位法较多，包括治安管理处罚法、刑法、电力法等，同时电力主管部门颁布的规章也具有一定的约束力。《条例》依据这些法律制度中有关预防和查处窃电的条文，做了层次明晰、内容明确的规定。同时，《条例》对于现有法律没有规定的内容，根据对国家电力改革的趋势和国家法治建设的基本要求的思考，尽可能消除了上位法之间的冲突。
    第二，《条例》比较明确地规范了本省有关地方行政机关的职责权限。首先，它比较明确地规定了电力行政主管部门的权责。其次，它明确规范了工商、质量监督等部门的职责及其法律根据。再次，也是最突出的一点是，它在上位法存在冲突的情形下，确立“谁受理，谁立案”，有效地化解了电力行政主管部门和公安机关之间因为立法冲突而导致的问题。

    三、公平

    公平是包括地方立法在内的整个立法工作的最高价值。在地方立法中，对公平价值有可能造成破坏的最大问题是，片面保护部门利益或者某个行业的利益。笔者认为，《条例》则比较妥当地处理好了相关问题。
    第一，在电力行政主管部门和电力企业的关系定位上，电力行政主管部门并不是以行业主管部门的身份出现的，而是被定位为预防窃电的监督者，处理电力企业与电力用户的“第三人”。比如电力行政主管部门在依法行使用电监督权时，不仅用户，而且电力企业都应当为其提供有关资料，接受其检查；同时还要处理用户因为电力企业中止供电的纠纷。这有助于避免电力主管部门因为实际存在的行业主管关系而片面保护电力企业利益的问题。
    第二，明确了电力企业用电检查权利，但同时规定了限制措施。有人担心电力企业行使用电检查权会侵犯用电者的权益，这是不必要的。任何权利都是相对的，电力企业的用电检查权作为法律赋予的权利，是为了保障电力安全，也是为了维护电力企业的权利。电力企业的合理权利得不到有效保障，最终必将损害用电者的权利。而且，《条例》对于用电检查做了比较严格的限制。
    第三，在窃电数量的认定上，也是公允的。特别是在适用推定的时候，采取了“最小推定”的方式，在一定程度上体现了优先保护用户的原则，符合有关法律的基本原则。
    务实的规定为预防和惩治窃电行为奠定了制度基础，协调的管理体系为《条例》的实践提供了制度保障，公平的规范为贯彻《条例》架构了良好的社会基础。总而言之，《条例》体现了和谐社会的思想，《条例》的规定也有助于促成和谐的电力供用关系。