节能减排 为“十二五”留白

电力18讯：    
   目前，我国已在政策上逐步向关注民生倾斜，但在产业结构调整上，一些地方可能会借扩大内需之机引进高耗能、重污染项目，可能出现对招商引资项目把关不严的现象；企业出于生存和成本考虑，可能会停运治污设施、偷排污染物。

文|本刊记者巢新蕊

    天晴乐悠扬。北京复兴门大街上一家餐厅内，刚从国外归来的黄晓欧一遍遍讲解着她的天然气水合物(GTS)储运技术，却忘了桌上饭菜已凉。公司创业成员均是来自中国石油大学、北京化工大学的精英，国际金融机构、国家科技部也都看好这个项目，但黄晓欧还不知道如何征得需求侧政府的支持。
    有此迷惑的不只黄晓欧一人。在2009中国国际节能减排和新能源投融资论坛现场，几位参会人士连追着国家发展改革委能源研究所研究员周大地下了四层楼梯。“为具体技术找我的人太多了，耗能企业对节能技术接受缓慢”，周大地称。
    缺医多药。全国高科技节能减排促进中心常务副主任马强如此概括当前我国的节能产业现状。
    在离实现我国“十一五”节能减排承诺还剩不到两年时间、全球经济危机尚未见底的关键时刻，我国两会时期公布的最新节能减排数据让人多少松了一口气。
    接下来，国家在做什么？在全球应对气候变化时，我国的角色是什么？
十年磨一剑。                     

    前奏

    我国“十一五”规划纲要提出，“十一五”期间单位国内生产总值（GDP）能耗降低20％左右、主要污染物排放总量减少10％。
    对于该承诺的意义，国内各界普遍认为，这是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措；是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择；是推进经济结构调整，转变增长方式的必由之路；是维护中华民族长远利益的必然要求。
    然而，“十一五”规划纲要并非横空出世。我国经济的座驾以前跑得太快，必然要掀起路上的尘土，现在要洒水降尘，就要看路面状况。
    “十一五”前两年，我国GDP能源消耗累计下降5.38%，仅完成规划目标的26.9%；二氧化硫和化学需氧量排放总量，分别完成规划目标的32%和22%。其中，2006年两项污染物排放总量分别比2005年增长1.57%和0.99%，直到2007年才首次出现双下降，分别比2006年下降4.7%和3.2%。
    据国家环境保护部环境规划院研究员王金南介绍，我国市场经济下的环境经济政策包括环境财政政策、环境价格政策、环境税费政策、市场创建制度、生态补偿政策、绿色资本市场、环境与经济核算制度等几部分。
    我国1999年环境保护行政管理和事业财政拨款中央本级支出（包括专项费用）占国家政府行政管理和事业财政总支出的比例为0.087%。
    而据专家介绍，排污收费制度改革后，我国环境保护机构能力建设经费难以保障。我国环境保护机构2004年经费共缺口34.59亿元，占经费需求预算的40%。
    2005年中央本级环境保护支出占财政支出的比例为1.38%；环境保护投资占基本建设投资比例为0.84%。
    而从我国1998-2005环境保护投资结构变化可以看出，城市“环境基础设施”建设投资比重较大，占总投资的60%左右。城市“环境基础设施”建设投资中，仅污水处理与垃圾处理投资与污染治理紧密相关。
    “若以此作为城市‘环境基础设施’建设投资口径，同期全国环境保护投资将缩水50%，真正用于污染治理的投资占GDP的比例为0.6%左右，而不是1.3%。污染治理投资与污染治理设施运行费用混为一谈，一些省市出现了一些难以理解的环境保护投资。”王金南在某内部交流材料中称。
    与此同时，“三同时（建设项目环境保护设施必须与主体工程同步设计、同时施工、同时投产使用）”环境保护投资占全社会固定资产投资的份额较小，污染治理配套设施建设滞后。虽然环境保护固定资产投资增速低于固定资产投资增速，但城市固定资产投资不断增加带动了环境保护投资总量，掩盖了工业污染源防治投入力度不够的严峻现实。这使得污染治理设施建设滞后――无法偿还历史旧账――再欠新账的恶性循环出现。
    “节能减排政策提出头一年，大家都不知道是怎么回事，连中央政府也没有将完整的政策体系建立起来，”周大地向《能源》杂志解释我国“十一五”初期节能减排进展缓慢的原因。
    中国做为发展中国家，既要发展经济又要应对气候变化，到底用什么模式来替代传统的能源消费模式无前车可鉴。
    在硬币的另一面，中国国家行政学院副院长韩康认为，当前中国经济减速实际上也暗含着，除受外界经济危机影响外，中国的粗放式工业化发展模式已很难持续。节能优先的意义不仅仅是调整能源供需平衡，节能减排是国家落实科学发展观的重要抓手。
    2006年财政部正式把环境保护纳入政府预算支出科目，增加了“211环境保护”科目。彼时已有专家建议，界定中央和地方政府的环境保护事权和财政事权，建立各级政府的环境保护公共财政；地方政府对辖区环境质量负责，中央政府划定跨界环境职责，履行全国区域性、国家间以及全球环境公约。
    “建立环境财政支出体制的依据是中央和地方环境事权配置，应以地方财政为主，但中央可以对一些环境保护公共基础设施建设给予支持。” 王金南称，中央政府应该重点支持中西部地区的可持续发展和环境监管能力建设，对于国家要求地方开展的监测、执法、污染源调查等专项工作，中央财政应给予工作经费支持；在财政收入新增量中加大对环境保护机构经费的投入力度。
    而中央及地方建立专项资金，促进环境基础设施建设是我国环境保护投资中必备的一环，否则“十一五”减排目标可能再次“泡汤”。
    2006年后中央本级财政投入增幅较大，但基本建设资金部分有下降趋势，特别是国债资金的萎缩。
    2007年4月17日，《中央财政主要污染物减排专项资金管理暂行办法》发布，2007年中央财政主要污染物减排专项资金分两批下达，预算13.3亿元，第一批项目预算7.4亿元，主要支持国家重点污染源监控能力建设；第二批项目预算5.9亿元，主要支持全国环境监察执法标准化建设。后国家环境保护总局（现已升格为国家环境保护部）、财政部规范主要污染物减排专项资金项目管理。
    同年6月，国务院《节能减排综合性工作方案》指出：要“制定和完善促进节能减排的财政政策”。而中央政府从2007年开始，设立专项资金用于三河三湖及松花江流域的水污染防治。
    这能够部分解释，虽然“十一五”初期指标完成情况不如人意，在节能减排上，彼时中央的投入力度也不可谓不大。

    关键时刻

    据王金南测算，实现“十一五”环境保护目标约需环境保护投资15300亿元，占同期国内生产总值的1.35%。即2008-2010年间，需保持2007年3384亿元的投资规模。
    据官方统计，2008年中央财政安排423亿元资金，支持十大重点节能工程和环境保护设施等项目建设。
环境保护投资仍显不足。
    今年3月５日，温家宝总理在政府工作报告中说，2008年我国单位国内生产总值能耗比上年下降4.59％，化学需氧量、二氧化硫排放量分别减少4.42％和5.95％。
    此次我国主要污染物排放量下降的幅度远超“十一五”前两年。究其原因，一是各地政府的减排责任意识进一步增强，出台了一系列有利于推进节能减排的政策措施；二是从中央到地方加大了减排投入力度，加快了治污设施建设。此外是受宏观调控加强和经济下滑的影响，一些高耗能、高污染企业停产关闭，减少了污染物的排放量。
    然而，“影响减排的体制机制性问题还没有得到根本解决，例如落后产能的退出机制和治污激励机制尚未完全建立；同时，在保增长的压力下，还存在着污染反弹的可能性。”《中国环境报》如此评论。
    周大地认为，今年我国的节能减排工作更与国家的结构性调整紧密相连。我国出口受累经济危机出现大幅回落后，党中央提出要在拉动经济增长的三驾马车中，由出口、投资拉动转为以扩大内需为主。
    我国环境保护投资的原则已转变为，环境保护投资与扩大内需相结合，防与治相结合，短期与长期相结合。
    这就必须要对我国改革开放以来采取的发展模式进行重大的政策调整。有评论认为，目前，我国已在政策上逐步向关注民生倾斜，但在产业结构调整上，一些地方可能会借扩大内需之机引进高耗能、重污染项目，可能出现对招商引资项目把关不严的现象；企业出于生存和成本考虑，可能会停运治污设施、偷排污染物。
    节能减排的落实主体主要是地方政府和央企。周大地认为，实行领导负责制和“一票否决”制后，地方政府肩上的压力已经有了。但不同于减排行业的易规划性，节能方面牵涉的问题复杂，社会消费、经济结构调整、技术创新、管理精简，只能说现在刚走上正轨。
    接下来，我国节能减排方面需要的投入和监管更多样化，此同时，我国节能减排的要求也比以往更高，而《能源》杂志记者在采访中发现，甚至有些企业即将遇到新的瓶颈。
    中国石油化工集团公司（下称“中石化”）是国内石化行业中节能减排工作的排头兵。中国石油化工股份有限公司节能管理办公室主任吕长江告诉《能源》杂志记者，中石化将超额完成“十一五”节能减排目标，同时企业的节能减排可能会在下一个五年计划的头两年遇到转折点。
    “技术储备的工作企业在提前做，但在节能减排方面，在国内很难找到先进的、能够引起革命性变革的技术。从国外买技术，或者价太高，或者我们很难知道国外技术的底细。”吕长江认为，国家下一步要在财政、外交等多方面加大对企业节能减排的支持力度。如果这个瓶颈不解决，企业将来的节能减排成效将非常缓慢。
    在国内所有企业的节能减排中，中央企业走得较快，即中石化遇到的问题很可能由后续企业相继碰到。

    剩下的两年

    根据IEA(国际能源署)预测，2030年全球能耗增长将达到50%。
    当前经济危机的爆发―能源消耗下降―碳排放下降的连锁反应已出现，发达国家可能会推迟全球达成应对气候变化行动目标的时间。
    国内在政策上对国外经验“批判地学习”的声音渐成一格。
    为筹集资金，发达国家大多征收环境税和排污税。而环境税细则在我国尚未定论。
    “建议环境税作为中央与地方共享税，地方和中央按照8:2比例分成，在各级财政建立‘环境保护基金’，实行专款专用。”王金南表示。不过考虑到开征碳税对我国宏观经济以及国内企业国际竞争力的影响，碳税应该从低税率开始，并延后，如到2012年征收。
    而在生态补偿机制上，2007年8月24日，当时的国家环境保护总局发出《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，决定在四个领域开展生态补偿试点:(1)自然保护区；(2)重要生态功能区；(3)矿产资源开发；(4)流域水环境保护。迄今各省正结合实际相继试点。
    在排污交易制度上，其首要关键点就是开展排污权（产权）的初始分配，建立政府主导的一级市场。
    王金南认为，污染物排放总量控制是重要的环境管理制度，是经济发展宏观调控的重要手段。然而，我国污染减排也遇到了尴尬：已经实施10多年，国务院领导多次肯定，但没有坚实的法规支持。
    相关部门如何核定区域环境容量？如何确定公平、科学、合理的主要污染物排放总量分配方法？要对参加交易的电厂分配确定出每年的排放指标吗，还是五年累计有效？排放监测与配额跟踪如何完善……“第二届中国环境投资大会”上，多家环保企业莫衷一是。
    另一个待完善的领域是，目前不少地方的环境保护部门与中国人民银行等金融部门合作，制定了环境保护信贷地方性政策。
    而据王金南介绍，绿色信贷政策的实施安排整体上分三个阶段。倡导阶段，环境保护部门占主体，我国正处于这一阶段；推广阶段，银行业出于金融风险控制的考量，与环境保护部门共成主体；完善阶段，银行业为主体。
    而我国的环境保险制度在某些城市因无企业投保，已处于停顿状态。究其原因，一是我国的环境保护法规不够健全，执法也不严格，对排污者客观上形不成压力。二是保险的赔付率过低，而保费过高。