小火电关停风暴再起

电力18讯：    来源：中国电力新闻网  

    本网记者　陆文辉

　　小火电关停风暴经过了三年沉寂之后，再度席卷全国，并成为新一轮电力结构调整的“重头戏”。舆论普遍认为，与八年前的那一轮关停热潮相比，这一轮关停在力度和手段上都有所不同，表明宏观调控越来越趋于成熟和稳健。

　　缺电导致小火电再度升温

　　小火电存在的能耗高、效率低、污染大等负面问题在业内早已为人熟知，关停小火电也不是新鲜事。早在１９９５年，当时的国家计委、国家经贸委、电力部等部门就联合发出通知，要求采取坚决有力的措施，严格控制小火电建设。１９９８年，原国家电力公司决定利用当时电力供需矛盾缓和的有利时机，对公司系统内小火电进行清理和关停。当时计划是到２０００年底停运小火电机组６８１．５万千瓦。１９９９年，国务院办公厅转发国家经贸委“关于关停小火电机组有关问题意见的通知”，要求单机容量在５万千瓦及以下的中级低压常规机组在２０００年前关停，同等容量的高压常规机组在２００３年前关停。此后的２００２年９月和１２月，原国家经贸委曾连续公布第一批和第二批关停小火电机组名单，数量达１７３家之多。
　　就在小火电纷纷进入关停倒计时的时候，自２００３年开始的“电荒”迅速蔓延全国。由于电力供应紧张，小火电关停步伐明显放缓，有的地方甚至不惜划拨财政补贴小火电，以应缺电之急。持续了５年的关停风暴就此戛然而止。由于缺电，东南沿海企业纷纷自建燃油机组，造成燃煤和燃油小机组比重增大，煤电比重进一步增加。
　　据统计，到２００４年底，全国０．６万～５万千瓦火电机组有３７９６台，共计４６６６万千瓦，占当年全国发电装机总容量的１０％以上。另有不上网的单机０．６万千瓦以下小火电机组近１５００万千瓦，还有燃油机组约２５００万千瓦，均呈上升趋势。

　　万事俱备关停东风渐起

　　今年下半年电力供需形势即将出现转折，为电力结构调整奠定了良好的市场基础。同时，“十一五”规划提出的单位国内生产总值能耗下降２０％的目标，也促使国家下决心在电力结构调整方面迈出实质性步伐。
　　新一轮电力结构调整序幕由此拉开：
　　去年８月１５日，国家发展改革委发布了２００５年第５０号公告，公布２０１０年前第一批关停小火电机组名单及关停进度表，总容量为５３４．５５万千瓦。今年２月２８日，国家发展改革委又发出了“关于做好小火电机组关停调查工作的通知”，并开列了１９９９年至２０１０年小火电机组关停清单，总容量达到１６０１万千瓦。关停机组清单的公布，被看作是国家对前几年小火电整顿情况的一次大盘点，更是加大小火电整顿力度的一个明确信号。
　　今年３月１２日，国务院下发了“关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知”（国发（２００６）１１号文），其中将“逐步关停小油机和５万千瓦及以下凝汽式燃煤小机组”作为淘汰落后生产能力、推进产能过剩行业结构调整的重点措施之一。
　　今年４月１８日，国家发展改革委等八部委联合发布“关于加快电力工业结构调整、促进健康有序发展有关工作的通知”，要求各地加快凝汽式小火电及燃油机组的关停步伐。“十一五”期间的关停目标是：关停５万千瓦及以下凝汽式燃煤小机组１５００万千瓦，关停老小燃油机组７００万千瓦。

　　市场与行政组合出拳

　　国家电力公司时代实施的那一轮小火电关停，以行政手段为主，且关停机组都在公司系统范围内部，而地方关停步伐迟缓。相比之下，新一轮小火电关停更加重视发挥市场配置资源的基础性作用：一方面通过电力市场的建设和发电侧竞争，推动优胜劣汰；另一方面借鉴了上一轮宏观调控的经验和教训，更多地将经济、法律手段与行政手段相结合，加强了产业政策与相关政策的协调配合。在市场准入方面，严把规划、产业政策、土地、信贷、财税、环保、安全等各道闸门，对不符合相关法律法规的小火电机组，依法停建或关闭。国家明令规定，凡列入关停清单的企业，自规定关停之日起，电网企业不再收购其电力电量，燃料企业不为其提供燃料，银行及有关金融机构不为其提供贷款，土地将转为其他用途，交通运输部门不予安排运力，水资源管理部门应将用水指标转为他用。另外，关停小火电机组与老旧机组替代改造项目核准挂钩。
　　此轮关停手段的另一个特点是电网调度充当了调控手段。已到关停期限或违反国家有关规定的机组，将不得进入电力市场交易，电网调度机构不得调度其发电。大电网覆盖范围内，以“以热定电”名义建设的１３．５万千瓦及以下热电联产机组不带热负荷时，原则上不得调度发电。
　　从客观看，由于电煤价格的持续上涨和国际市场燃油价格高位运行，目前小火电生产成本已大幅度上升，有的已经高于上网电价，企业运营出现困难。另外，随着电力供需的缓和，发电利用小时数普遍减少，也加剧了市场竞争。市场约束和资源约束形成了一种“倒逼”机制，使小火电在与清洁高效大机组的市场竞争中，一步步走向穷途末路。

　　两大挑战考验政府智慧

　　总结上一轮关停小火电的教训，以及当前行业结构调整和宏观调控遭遇的困难，业内人士认为，政府实施小火电关停正面临着两大挑战。
　　首先，如何从体制上确保小火电不会东山再起，死灰复燃？上一轮关停至今，已走过八年漫漫长路，其背后充分暴露出各种利益的博弈：中央和地方之间，政府和企业之间，企业和企业之间……同时，电力发展规划的权威性和执行力也受到挑战。某省无视国家的关停要求，我行我素，小火电照建不误，结果在缺电来临时，该省大受其益。而按照国家规定进行了小火电关停的东南沿海某省，却饱受缺电之苦。由此一些地方得出了“听话的倒霉”的所谓“经验”。“应该加快行政管理体制、投融资体制、电力体制以及国企制度的改革，统筹电力发展与
上下游行业发展的关系，加强电力规划制订的科学性和产业政策执行的严肃性。这是一项促进电力产业结构调整最重要的基础性和根本性的工作。”中电联行业发展与环境保护部游敏处长说。
　　只有通过改革，切实实行政企分开，才能使政府、企业、银行各自找准自己的角色定位：政府做好规划和服务，努力发挥市场配置资源的基础性作用，做到不“越位”、不“缺位”；企业做到投资自主决策、自担风险；银行做到独立审贷。与此同时，应积极稳妥地推进资源性产品价格改革，使价格真正反映市场供求状况、资源稀缺程度和生态补偿责任。
　　其次，小火电机组关停后，人员哪里去？这是目前包括五大发电集团在内的国有发电企业面临的最大难题。国家已明确的一条思路是实行“以大代小”“上煤压油”工程。有关人士建议，国家在执行这一政策时，不应以对等容量为条件，而应该以项目对项目，即以大项目替换小火电，并允许异地置换，这样更有利于企业的兼并重组和未来发展。
　　“电量转移”也被视为一项多赢的利好政策。这一政策是指利用大机组代发还贷电量，偿还被关停机组的债务及其关联退出成本。“这样做的结果，不仅可以取得关停小火电的节能环保效果，而且保证了电网企业、用户利益不受损失，所得的差价也可以补给被关停的小火电企业。”这位发电集团人士说。
　　小火电最大的资本是土地，为此有关人士建议，在土地方面多做文章，允许进行其他开发性项目建设，努力为分流人员寻找安置出路。