“雾霾”下的能源综合治理之道

电力18讯：    
　　习惯上，当面临某种问题、探究解决方案时，人们通常倾向于寻找单一性、决定性的因素，以更有效率地解决问题。当下，面临“雾霾”带来的负面影响，这种思维方式受到越来越多的挑战。因为造成“雾霾”的原因如此之多，没有任何一种污染物起决定性作用，但是却都是重要 “祸端”。此种情况下，“多管齐下”、“综合治理”是迅速与自然的反应。

　　从完全技术的角度，减少燃煤污染存在多种途径与技术。如果能在末端实现各种污染物的零排放，那么煤炭从整体上就是“零排放绿色能源了”。事实上，煤炭清洁化利用一直是解决“脏”煤炭问题的途径，也存在着从煤炭洗选、加工到转化的众多技术路线，包括煤多联产、煤化工中提高排放标准等。如果从减少煤炭使用的角度，提高煤炭利用效率（比如采用更先进的IGCC代替传统亚临界机组），降低使用煤炭的活动水平（比如以分布式供暖代替集中供暖，关停钢铁产能以减少焦炭需求），进行燃料替代（用天然气代替煤炭）等，可有的选择就更多了。所有这些途径与技术如果采用，简单直接的说，对于减缓雾霾都将是有效的。

　　那么，问题的关键是：从哪个角度，哪种技术入手是最合适的，需要一个共同的思维方式。

　　要实现既定的减排目标，在有多种选择的情况下，成本最小的减排方案显然应是政策与行动最优先的着力点。那么，就雾霾问题而言，煤炭的散烧取暖被普遍认为是减排成本最低，因为其排放强度可能是大型电厂的上百倍到几千倍。但有些技术的比较，结论就不是那么确定，其主要原因在于我国价格信号的传导还很不顺畅，不同部门、不同地区面临着太多“特定”的价格体系，还需要细致的经济分析。

　　对于实现政策目标的政策工具，我国习惯上采用“命令―控制”型的治理模式，主要为目标的逐层分解考核，对政策目标与政策工具的区分需要并不强烈。但是，随着市场体系的建立，“目标的分解与考核”的效果越来越差，而且与“减少政府对微观经济”干预的目标相矛盾。

　　此外，传统上，政府可以采用的产业政策工具有两大类，即税收政策与财政政策，也就是通过“税”与“补贴”的方式去改变市场的价格信号，从而对市场参与者的行为产生政府期望方向的引导，以最终实现目标。“排放―贸易”体系对排放总量进行了限制，理论上具有与相应排放税政策相同的政策效果。典型的例子比如电力短期竞价市场。市场价格的形成，在于各发电厂商基于自身的可变成本报价，最终满足需求的“边际厂商”的报价形成市场价格，而其他厂商获得相应的“租金”。在一般情况下，天然气的价格要远大于煤炭，因此天然气发电相比煤电厂具有更大的可能成为“边际厂商”，无法获得较大的市场份额与利用率。但是，煤电厂的排放较天然气电厂大，这一结果将无疑会增大环境的负担。如果这一结果是政府决策者所不期望的，那么通过加征碳税，在一个足够高的水平下，煤电厂与天然气电厂的这种排序就有可能倒转，以实现决策者降低污染物排放的正常目标。

　　这是欧盟建立碳交易市场，以促进能源转型的理论与政策背景。但是，现实的发展超出了政策设计者的预期，经济增长的乏力、导致了非常低的碳价格水平，对实现目标的支撑力度太小。

　　对我国而言，目前的主要改革关键是建立整体价格机制。我国的能源价格大部分仍处于政府审批控制的阶段，价格在一定程度上更像是一种政策工具，用来实现政策目标。未来则需要更有效地区分机制与手段。二者如果不加以区分，一方面，有可能将价格手段等同于价格机制，比如针对高耗能产业的所谓“惩罚性电价”，机制的建立无从谈起，而且在“审批”框子里面打转的“价格手段”，自由裁量权巨大，极易导致腐败与寻租，手段获得的“收益”如何支配，也是一个巨大的问题；另一方面，不区分机制与手段，容易将价格的手段式调整等同于价格改革，与真正的改革――建立整体价格机制无甚关联。没有机制的建立，价格的分门别类的调整（如高耗能产业建立阶梯电价）会使得价格体系进一步复杂化、破碎化，破坏统一市场的发展，完全与改革的方向背道而驰。

　　“抓手”型政策在大部分情况下不会是好政策。比如目前部分地区对煤炭利用基础设施（电厂、钢厂）采取的直接关停、限制政策。其必然不会是成本最低的。更关键是，这些限制只发生在一些地区与少数几个部门，这会严重削弱甚至抵销政策的作用，会将这部分煤炭使用直接（比如异地建厂）或者间接（削煤降低了整体的煤炭价格，造成了其他地区用煤的反弹）发生在其他地区，整体上是否能达到节能减排的效果，值得怀疑。全局性的，覆盖所有经济部门的政策与措施是保证政策目标实现所必须的。

　　要建立政策推出前的评估机制。可以包括：政策的目标是什么？政策工具是否有效？是否有实现目标成本更低的解决方案？以及政策工具是否具有足够的灵活性，面临环境变化是否可以有效调整？

　　总之，雾霾的产生是个多因素共同作用的结果，其解决方案必然需要照顾到多个政策目标，使用多种政策工具。只有明确了目标、工具以及二者的联系，关于雾霾治理的讨论才能在同一个平台上，实现一个共同的综合治理之道。

　　（作者系卓尔德(北京)环境研究与咨询首席能源经济师）