改革环保体制，实现减排目标

电力18讯：    □常健  

　　要点导读:

　　2006年的减排效果并不理想。其中，环保体制机制上存在的一些问题，是造成减排任务难以实现的主要根源。只有消除环保体制上的障碍，才能保证减排目标的实现，因此提出几点建议:1、提升环保部门的地位；2、用市场机制实现减排目标；3、建立严格的奖惩制度；4、发展环保产业，提升环境监测的技术水平；5、建立绿色GDP体系；6、加强宏观调控，从源头上实现减排；7、调整进出口产品结构，遏制钢铁行业的过度发展。
　　
　　国家“十一五”规划提出，到2010年实现较2005污染物排放减排10％的目标，2006年执行效果并不理想。其中环保体制机制上存在的一些问题，是造成减排任务难以实现的主要根源。本文通过对环保体制现存在的一些问题进行分析，并提出几点保障实现减排目标的体制改革与政策建议。

　　减排目标缺乏保障机制

　　2006年的减排目标，是通过国家环保总局与各省区政府签订减排责任书的形式分解下达，各省区政府按照国家环保总局提供的分解指标程序再一级级分解下达。这种主要依靠政府考核制度来达到减排目标的方法，还缺乏有力的保障机制。
　　环保技术发展滞后，环境监测水平不高
　　减排指标以数据为基础，对于排污单位污染物排放量的监测尤为重要。目前我国环保部门的监测技术与监测设备还有待于提高，无法反映企业排污的真实情况，有些企业拒绝安装监测设备，环保部门没有相应手段拿出企业排污证据。国家对于环保技术的投入还很不够，我国从事环保产业的企业，同国外相比还有很大差距，国家在产业扶持政策方面还缺乏相应的手段，技术装备的落后，必然影响环保执法的力度，要实现环保减排目标，不下大力气解决技术问题是不行的。

　　奖惩制度不到位，企业排污成本过低

　　环保部门控制污染物排放的措施，主要是排污许可制，企业有排污定额，超排罚款，减排奖励。然而，罚款的数额不够大，奖励的数额也不高，对企业没有明显的制约效果。有些地方不仅罚款数额不大，还滥用奖励政策，把收上来的排污费和罚款再返还给企业；用于企业治理污染的设施建起来后，由于运行成本过高，往往又被企业关掉了，起不到减排的效果。

　　环保执法人员不足，队伍建设亟待加强

　　我国环境状况日益恶化，环保部门的任务日益繁重，对于环保部门人员数量及人员素质就有更高的要求。从中央到地方都强调环保的重要，可环保部门人员数量明显滞后于对环保的需要。一些地方环保部门人员编制受历史条件的影响，很难有大的突破，现有的环保人员都超负荷工作。如不尽快加强环保队伍建设，充实人员，很难保障减排目标的实现。
　　行政管理体制不顺，环保部门地位有待提高
　　实现减排，同经济发展、人民生活一样重要，而环保部门的地位较其他综合经济管理部门，在政府的行政管理序列里，地位并不高。在实际工作中，很难协调其他部门，来共同实现减排的目标。这种弱化的协调能力与繁重的减排任务是不相适应的，近几年由国家环保总局发起的环保风暴、限批行动，成为新闻的焦点。但是，难道我们的环境问题、减排问题，要靠一次次风暴，一次次运动去推动吗？所以说，没有环保部门的权威，减排目标是很难达到的。

　　统计指标体系不完善，决策依据不充分

　　现行的统计指标体系中，环境指标不充分，一些COD指标、SO2指标及其它污染物排放指标等，在国家统计局的指标体系中没有法律地位。一些环境指标还不属于统计法范围内的指标，数据收集受到一定影响，一些地方和部门，依据统计法拒绝提供环保方面的统计数据，一些环保统计数据没有法律地位，在采集过程中没有经费保障，数据质量也保证不了。没有完备的指标体系的支持，对于我们发展经济、控制污染、保护环境，都是盲目的，缺乏科学性的。

　　一些领导对于减排工作认识不足，重视不够

　　多年形成的以GDP为核心的干部考核指标体系，已经深深影响了中国各级政府官员。现如今，中央强调保护环境，实现经济又好又快的发展，把“好”字提到前面，就是要求转变以牺牲环境为代价发展经济的方式。多年的惯性，很难在一两年之内扭转。一些地方领导没有意识到环境问题的重要性，认为环境问题是遥远的事，依据国际通行做法，就是先发展后治理，等经济发展到一定程度，再拿出钱来治理环境。有些地方领导过度强调保护地方企业，在企业排污和企业税收、地方就业等问题上，往往偏向地方利益，漠视环保问题，减排并不合他们的心思。
　　过度依赖行政管理，缺乏市场机制落实减排目标，仅靠与地方领导签订责任书，没有市场机制作为保障，是不行的。减排指标的交易机制是一个不错的选择，这种制度在减排总量不变的前提下，允许排污需求大的企业去购买排污指标，这样既鼓励做得好的企业挖掘潜力，把多余的指标变现为经济利益，还鞭策做得不好的企业，让他们增加成本，减少利润，但又不至于关门，还可以为产业结构调整，稳定地方经济赢得一些时间。

　　建议消除环保体制障碍

　　实现减排目标，关键在体制机制，只有消除环保体制上的障碍，才能保证减排目标的实现。

　　组建国家环境保护委员会，提升环保部门的地位

　　科学发展观的基本内涵就是实现人与自然、资源的和谐发展，生态环境与自然资源同经济发展摆在同等重要的地位，国家环保总局作为主管生态环境的部门，其职能与地位不相符。因此，建议政府换届期间，特别考虑加强环保部门建设，提升环保部门的地位，整合环保部门的职能和权限，将国家林业局、国家环保总局、国土资源部等部门职能整合，成立国家环境保护委员会，专门负责主管、协调资源与环境的和谐发展。环保部门地位的提升，将有利于协调社会各部门，来保障减排目标的实现，来保障人与自然的和谐发展。

　　建立减排指标的交易制度，用市场机制实现减排目标

　　减排任务是一项十分艰巨的任务，单靠政府行为是不够的，要建立减排指标的交易制度，用市场机制来达到减排的目的。因此，建议全面推行减排指标、排污权等的市场交易，从总量上严格控制减排目标，在不同行业和不同地区之间，形成奖优罚劣的公平交易机制，环保达标好的企业，可将指标卖给其他企业，既获得了收益，又可以促使其把减排工作做得更好。污染排放差的企业，通过购买减排指标，既增加了生产成本，减低了利润，还会受到极大的环保压力。

　　大幅度提高排污费，建立严格的奖惩制度

　　我国污染物排放增长速度快，增长幅度大，同经济持续高速发展有一定关系。但是，排污费过低，对企业排污监管不到位，也是造成污染物排放居高不下的主要原因，企业交排污费感到轻轻松松，就不会对减排任务那么上心，如果任由这种制度继续下去的话，我们的减排任务是无法完成的。因此，建议国家大幅度提高排污费数额，建立严格的奖惩制度，该罚的一定要狠罚，该奖的一定要重奖，只有在每一道关口都达到减排目的，我们的减排任务才能得以实现。

　　大力发展环保产业，提升环境监测的技术水平

　　目前，我国从事环保产业的企业数量和规模，同和谐社会的要求还有相当大的差距，我们的环境监测水平同繁重的执法需求不相适应，企业安装的污染物处理设备可以想开就开，想停就停，环境监测仪器想拆就拆，想毁就毁，给环保执法工作造成很大困难。因此，建议国家出台鼓励政策，支持环保产业发展，对从事制造环境监测设备的企业给予支持，对从事循环经济技术研发、设备制造的企业给予支持。

　　改革环保指标体系，建立绿色GDP体系

　　环保指标体系，对于科学决策十分重要，目前环保指标还很不完备，许多指标还不具备法律地位，一些环保指标无法收集或收集很困难，绿色GDP的推动还没有到位，面对严峻的环境形势，面对紧迫的减排任务，我们应当加快制定与减排目标相适应的统计指标体系。因此，建议尽快完善绿色GDP统计指标体系，尽快确定涉及环境保护及循环经济等相应的统计指标的合法地位，确保相应指标长期稳定的采集，为科学决策提供充实的依据。

　　加强宏观调控，从源头上实现减排

　　国家应提高宏观调控在实现减排工作中的作用，宏观调控不仅用于遏制经济过热，同时它还能在源头上遏制高耗能、高污染产业的发展，从而事半功倍地达到减排的目的。因此，建议针对电力、冶金、建材、化工、造纸、纺织等高耗能、高污染行业，对山西、山东、江苏、浙江等污染物高排放地区实行重点调控措施，以行政手段，配合财政、金融、法律等手段，达到宏观调控目标，达到减排目标。

　　调整进出口产品结构，遏制钢铁行业的过度发展

　　我国高耗能、高污染行业产品出口所占比例都很大，2006年有83％的钢产量是出口的，这对于本来资源与环境压力都很大的中国来说，对于我们繁重的减排任务来说，都是不应该出现的。因此，建议国家调整进出口产品结构，对于进出口产品，严格进行环境评价，把不符合环境与减排的产品压缩下来，迫使这些行业压缩生产，改进技术，实现减排目标。

　　(作者系国家发展和改革委员会宏观院体制所研究员)