全国政协经济委员会副主任杨伟民：如何正确推进双碳工作

近日闭幕的中央经济工作会议指出，进入新发展阶段，我国发展内外环境发生深刻变化，面临许多新的重大理论和实践问题，需要正确认识和把握。会议明确表示，实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求，要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役。

统筹2035年、2050年的现代化目标与2030年、2060年的碳达峰碳中和目标，需要做好应对新挑战、新风险的思想准备、体制准备、政策准备、技术准备。

统筹减碳与发展和人民生活

碳达峰碳中和是发展理念、发展思路、发展方式的重大变革，而非限制发展。我国提出的目标不仅是碳达峰碳中和这种总量目标，还包括碳强度目标，即到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上。碳强度是经济总量与碳总量挂钩的目标，既要约束碳排放增长速度，也要保持一定的经济增长速度。若碳总量约束过强导致经济增速下滑，虽然有利于实现低峰值的碳总量目标，但可能会影响碳强度目标的实现。

碳达峰碳中和不是能源消费达峰，更不是电力消费达峰，减碳要建立在不影响人民生活基础上。2019年我国人均生活能源消费量仅有438千克标准煤，处于较低水平，满足人民的美好生活需要还需大幅度增加生活用能。同已实现碳达峰的国家相比，我国有三个不同的国情：一是我国城镇化尚未达峰；二是城镇化质量有待提升，约3亿农业转移人口还需真正融入城市生活；三是我国冬季采暖用煤占比较高，南方地区取暖需求意愿较强。这三个特点，都会大幅增加人民生活用能。当然，满足人民日益增长的用电需求，主要应依靠新能源，这就要鼓励社会各界大力增加新能源供给和消纳。

实现能耗“双控”向碳“双控”转变

2021年部分地区一段时间以来出现的拉闸限电情况，并不是因“双碳”工作带来的，碳总量和碳强度并没有具体的控制指标。有些地区的拉闸限电是为了完成本地能耗“双控”指标。但要认识到，能耗“双控”并不等于“双碳”。

控制能源总量有合理性的一面。我国能源总量的主体是化石能源，控制了能源消费总量，就间接控制了碳排放总量。但不合理性在于，现行能源消费总量的核算办法是将消纳的可再生能源电力按照与火电相同的折标系数折算标准煤并计入能源消费总量。而实现碳达峰碳中和，恰恰需要大力发展可再生能源，提高能源消费总量中可再生能源的比例。控制可再生能源消费总量，不利于实现“双碳”目标。因此，2021年中央经济工作会议明确，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。这一决策十分及时和重要，为可再生能源特别是新能源发展敞开了大门。

降低能耗强度非常重要，在没有碳强度指标时，控制了能耗强度，很大程度上就会间接控制碳强度。我国早在“十一五”规划中就确立了能耗强度下降的约束性指标，当时，还没有碳达峰碳中和的概念，但通过控制能耗强度，起到了间接控制碳强度的功效。“十一五”以来，我国碳强度大幅度下降，主要靠的是能耗强度的约束。

相对于“双碳”，能耗“双控”是过渡性安排。中央经济工作会议已经明确，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，这是我国实现“双碳”目标的重要基础性制度，较能源消费强度和能源消费总量“双控”制度，更合理、更科学。

推动煤炭和新能源优化组合

中央经济工作会议指出，传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合。这是实事求是、立足国情的减碳路径，是把握好减碳与发展、减碳与安全、减碳与资源禀赋的现实选择。

2020年我国能源消费总量中煤炭占比高，发电量中煤电占比高，而且煤电中以供热为主的机组占比高，调峰能力弱。因此，减碳必须减少煤炭消费，在能源领域要降低煤电比例。

在电量总需求仍较快增长的时代，减少煤电，就要增加可再生能源发电，特别是风电和光伏发电。但风光电虽不排碳，而波动性、间歇性、不稳定性强。一年365天，8760个小时，风光电发电小时合计约4000小时，剩余4000多小时，需要配合其他调节型电源来保供。而水电自身受季节性因素影响，核电、天然气发电、抽水蓄能等作为调节型电源也存在难度，储能虽可以起到灵活性调节作用，但目前我国储能产业尚处于商业化、规模化发展的初期阶段，不足以承担电力保供的重任。

因此，在现有技术条件下，煤电可能仍是主力调节型电源。要增加新能源消纳能力，就要加快煤电的灵活性改造，使煤电向电量和电力调节型电源转换。所以，当前阶段，不能“谈煤电色变”，不能简单地提高煤电贷款和发债门槛，更不能“一刀切”停贷断贷。相反，绿色金融、减碳货币政策等金融工具，应大力支持煤电的清洁高效利用和灵活性改造，支持新能源消纳，从而间接支持风电和光伏发电供给。

促进高耗高碳能源产业转变为高耗低碳能源产业

我国单位GDP能耗约为世界平均水平的1.5倍。主要是两方面原因：一是部分产品单耗较高，二是产业结构中高耗能产业占比较高。

单位产品能耗较高，可通过技术进步来逐步解决，但对降低单位GDP能耗的作用有限，原因在于我国部分产品的单耗水平已处于国际先进行列，如发电煤耗。我国单位GDP能耗高，主要还需降低高耗能产业比重，这是降低单位GDP能耗的主要方向。

2018年，我国制造业占GDP比重达28.8%，其中石化、化工、建材、钢铁、有色等高耗能产业占我国GDP的比重是13%。到2035年我国经济总量实现比2020年翻一番，但其中的高耗能产业不能再翻番，需要研究用哪些产业来填补高耗能产业不能翻番的缺口。

同时，也要分清高耗能与高排碳。实现碳达峰碳中和，限的是碳，而不是能。要限制的是高耗高碳能源的产业，不应限制高耗低碳能源的产业。电解铝是高耗能产业，未来还会有需要，关键在于如何让电解铝消纳更多新能源，不增或少增化石能源消费。

对于高耗能企业，要给出路，而非简单地限产或关闭。一是今后可以规定碳总量配额，配额不够则需要去碳市场购买；二是鼓励高耗能企业自建或合作建设新能源及其消纳新能源的局域网，自发自用。因此，在大力支持新能源发展的同时，还要支持以消纳新能源为主的局域网，促进高耗高碳能源的产业向高耗低碳能源的产业转变。

我国的经济韧性在于产业门类齐全，产业链相对完整。碳中和时代，要保持经济的强大韧性，也要保持产业门类齐全、产业链完整，这必然包括高耗能。现在的高耗能，就是高排碳；未来，高耗能，不一定就是高排碳。