迟到的“发改2057号文”带给国企混改哪些新信号？

电力18讯：

2018年9月18日，国家发改委对外发布了《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》，这份形成于2017年11月的2057号文件，历经300天春秋，开始成为驱动中国国企混改的一个新政策指引。在内外环境复杂交织的关键时间点上，这份混改政策文件的正式出台，能够带给中国企业改革哪些新的信号，我们可以从哪些内容进行更深层的解读呢？本文试图从个人观点做一剖析。

 

一、 改革方向：“卓有成效”的推动混合所有制改革

 

2057号文件，与之前颁布的其他国企改革文件不同，它不是一个完全意义的顶层设计性政策，也不是一个就具体操作进行规定的规范，而是对于国企混合所有改革试点中关键问题进行总结的文件，承上启下，对于实际推动工作的作用明显。

 

这个文件的重要意义有两个：

 

◆一是对于过去多年间中央和地方的国企混改试点企业实践进行了政策定位。

 

◆二是有针对性地把一些关键性、共性混改政策领域发展方向进行了政策描绘。

 

 

我们都能感觉到，这是一个从事国企改革人士都长期期待的政策性指南，它可能意味着过去几年来国企混改试点中的共性问题得到确认，并且得到明确前进指向。

 

 

2057号文件虽然是针对国有企业混改试点范围企业实施过程中的政策问题解释，但是从全文基本意图和相关政策来看，突出反映两个政策导向。

 

 

首先是积极推动混改试点企业在国有资产价值评估、员工持股安排、税收支持、工资总额管理等核心问题方面，向着市场导向、激发活力、政策引导、着力支持的基本点发力，提出了解决问题的思路，正视了现行政策的空白之处。

 

 

其次是一些政策安排已经不仅局限于改革试点企业范围，对未来混改政策的扩大和发展延续性进行了铺垫。比如，“为有效指导混合所有制企业员工持股工作，有关部门要抓紧研究制定重要领域混合所有制企业开展员工持股试点的意见，明确相关政策，加强规范引导”，以及“积极支持各地省属国有企业集团公司开展混合所有制改革”等政策规定，分别在员工持股和集团公司整体混改层面对于未来新的改革领域进行了安排。

 

 

所以，我们对于本文件中“卓有成效的推动混合所有制改革”的整体理解，是决策层意在“梳理经验，加速推动”改革。我们也期待这样一个导向的2057号文件，能够成为国企改革的东风，为国企混改的大量启动创造政策落地条件。

 

二、 改革动力：混改三个核心领域有“政策突破”

 

在国有企业混改过程里，有三个领域是影响混改顺利与否和决策的核心，分别是国有资产定价、员工持股和企业市场化管控。2057号文件，用语虽然不多，但是在这三个方面给出的方向指引都有一定“突破”意义。

 

 

在国有资产定价方面，首次提出“对于按规定程序和方式评估交易的国有资产，建立免责容错机制，鼓励国有企业推动混合所有制改革”，这对于很多担心由于市场波动、行业变迁等各种不确定因素产生的企业资产在若干年后发生价值增长而进行终身追责的国企决策层来说，是一个重要积极的政策信号。

 

 

这个政策条款说明，只要混改当时的企业估值程序和方式符合规定，那就不能在若干年后追溯既往，免除企业决策者后顾之忧，这将有力推动国企战略性混改决策的更快落地。

 

员工持股是国企混改的基石之一。2057号文件指出，“坚持依法合规、公开透明、立足增量、不动存量、同股同价、现金入股、以岗定股、动态调整等原则，积极推进混合所有制改革试点企业员工持股，有效实现企业与员工利益和风险绑定，强化内部激励，完善公司治理”。

 

 

这个政策的新鲜之处在于，对于国企混改员工持股的态度，从“稳妥推进”，改为“积极推进”。并且详细明确了员工持股的基本模式，那就是通过现金增资模式进行，同时再次认可了包括持股平台机制设计在内的动态调整操作方法。文件同时明确可以有更多的国有企业在原先《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》之外，通过新的申报来进行员工持股试点，扩大了员工持股的推动范围。

 

 

混改企业需求的另一个重要政策，就是如何突破工资总额管理。本次文件就此提出，“有关部门要加快研究制订改革国有企业工资决定机制的意见，支持符合条件的混合所有制改革试点企业实行更加灵活的工资总额管理制度”。联系到前几月国务院发布的《关于改革国有企业工资决定机制的意见》，我们感到在这一企业关心，并且事关员工切身利益的大问题上，政策的市场化导向是明确的，工资总额管理对于部分企业的束缚将通过这样的政策推动逐步减轻。

 

三、 改革实操：关注混改六大领域

 

2057号文件，是连接国企混改顶层设计和实施试点企业实际操作的桥梁，通过这个文件若干政策的再次解读，我们更加能够明确，国家层面鼓励和支持的混合所有制改革，应该是在混改战略、股权架构、投资人选择、交易定价、核心层激励、管控优化等六大领域有思考、有程序、有监督、有实效，并系统推进的改革。

 

 

成功的混改应该是“混改战略”清晰的混改。所谓混改战略，是指企业要能明确混改能够带来的价值是对接外部资源、扩展产业边界并有效扩充资本。混改不是万能神药，混改后经营绩效不一定提升，混改也有必须规避的陷阱。只有明确了企业为什么要改，混改能带来哪些价值，这些价值与国企整体战略和管控的关系，这样的混改才可能成功，也才能成为政策支持的典范。

 

 

成功的混改应该是“股权架构”设计科学的混改。良好的股权结构安排，要同时实现三个目标：国有资本的相对影响力、资产保值增值和激发员工活力。为了实现这些目标的达成，需要对于国企混改的股权设置进行深入研究，推动“一股领先+高度分散+激励股权”模式的更多推广，从而在法理层面上保证国企、民企优势叠加等混改初衷的长期实现。

 

 

成功的混改需要恰当选择“投资人”。一个长期健康发展的混改企业，需要寻找和确定有行业实力、与本企业互补性强、有长期投资预期等特点的投资机构和战略性投资人参与。

 

 

成功的混改必须是“交易定价”合理规范的混改。无论作为股权转让还是增资扩股，对于拟混改企业的价值评估是一个必须高度重视的环节，要充分利用好国家认可的评估方法和流程，找到一个交易双方认可、市场认可的价值标准，是一个复杂的科学决策过程。同时，混改交易涉及到国有资产的公开挂牌，必须保障合法合规，充分利用好交易所的平台机制，推动混改工作经得起历史检验。

 

 

成功的混改最好是有“核心层激励”设计的混改。无论是初创公司、非上市企业还是集团性公司，根据现行政策，对于核心层激励的方式可以采取岗位或项目分工、利润分享、增资持股等不同模式，也需要通过合伙企业等方式设计持股平台以保证核心层持股的动态管理。核心层激励还必须和混改企业的治理模式变化、整体人力资源政策等配套设计和优化，以保证企业和核心层实现从事业共同体向命运共同体的升级。

 

 

成功的混改还需要良好的“管控优化”措施配套。企业一旦成为混合所有，就需要在公司治理层面强化董事会管理，推动经理层和员工的选人用人市场化机制，同时给予混改企业更多的自主权，在投资权、业务决策权、财权、考核激励权等方面进行新的优化设计。

 

 

国企混改成败关键在于上述六大关键领域的设计细节是否系统和科学。2057号文件的规定对相关混改政策的规定，正是在这些方面执行过程中的政策细化。总之，在2018年中秋到来的时候，我们看到了一个令人欣喜的国企改革政策出台，也祝愿未来三年的改革中，更多的国企通过混改获得新的竞争力。