学习电力法心得体会(2/3)

电力18讯：    综上所述，为着在不久的将来形成全国联网、开放并统一的电力市场，电力法在总结我国电网运行实际并借鉴国际大电网运行经验的基础上，将“统一调度，分级管理”确立为电网生产调度基本制度。但此项制度在今天却已面临市场经济新形势的严峻挑战，存在一些亟待澄清和解决的问题：首先，统一调度权由谁行使？电力法对此并未予以明确。根据此前国务院及主管部门发布的一系列行政法规、条例的规定，电网统一调度权由国家各级电网调度机构行使。“各级调度机构分别由本级电网管理部门直接领导，它既是生产单位，又是电网管理部门的职能机构，代表本级电网管理部门在运行中行使调度权。”（注：参见《电网调度管理条例实施办法》第5条。据此， 电网调度机构依次分为：国家的电网调度机构；跨省、自治区、直辖市电网调度机构；省、自治区、直辖市级电网调度机构；省辖市级电网调度机构；县级电网调度机构。各级电网调度机构在电网调度业务活动中是上下级关系，下级电网调度机构必须服从上级电网调度机构调度。）据此得知，在旧的体制中，电网统一调度权在性质上属于行政权，由国家各级电力行政主管部门通过相应电网调度机构实现，这就意味着，作为生产机构的电网企业同时又承担电网调度的行政管理职能。那么，在电力企业体制已朝着市场经济转轨的今天，这种政企合一的模式还能继续适用吗？与此相关的另一个问题便是，既然旧模式中的调度权属于行政权，其行使方法主要表现为与此相联系的统一计划、指挥、协调及下级服从上级的指令等行政手段，（注：参见《电网调度管理条例释义》第4条。）那么， 在各级电网调度机构已经逐渐摆脱行政隶属关系，成为平等民事主体的今天，此种办法是否仍然可行？对这两个问题，首先无疑应作否定回答，这一点在改革中已取得共识，但进一步的问题在于：通过何种手段实现新形势下的统一调度？此问题有待理论及立法做出正确回答。
　　（三）农村电力建设和农业用电制度
　　电力法专设第六章对此制度予以规定，农村电力是我国电力建设的薄弱环节，解决农电问题的根本出路在于加大资金投入。而国家目前资金有限，单靠国家投资显得力不从心。所以，电力法对农村电力建设相应采取“国家扶持，地方为主”的立法政策（注：参见电力法第46、47 、50条。）。同时，为开发农村这个颇具潜力的电力市场及实现“电力扶贫共富工程”的宏大目标，国家电力公司还专门设置了农电发展局，负责指导或参与农村电源及电网建设。（注：参见《中国电力报》1997年8月7日，第1版。）这样， 就意味着未来的农电市场可望出现国家与地方政府同心协力，齐抓共管的新局面，但这也同时意味着未来农电市场仍会存在不同投资主体的发输配企业，因此，农电市场在发供电主体、管理体制、供电方式及电价等方面，将会保留双轨制乃至多轨制。如果他们之间的关系得不到妥善处理，就有可能使目前存在于农电市场之中的诸如体制不顺、大小电网并存、交叉供电、电价过高等等弊端继续作祟。农电问题事关中国农业和农村的发展，事关中国亿万农民的幸福和富裕。所以，在电力法实施过程中，我们必须努力探求一条能使新的农电制度优势得以充分发挥，而消极因素能降至最低限度的有效途径。笔者认为，其难点还在于如何理顺农电市场中国家与地方等不同投资主体间错综复杂的关系这一问题上。

    通过对电力监督管理、大家办电厂、国家管电网及农电这三项电力法基本制度的择要分析，可以发现，电力法在实施过程中存在的难点集中体现于：第一，政府与电力企业之间关系没有理顺，一方面电业监督管理主体缺位，另一方面中央国家电力企业同时充任政府行政管理部门，成为职能混淆的“官商”。第二，电力企业之间的关系没有理顺，包括不同和相同投资主体的电力企业之间产权不明确和发、输、配各电力企业经营范围界限模糊两方面。由这些问题顺藤摸瓜，作者认为，最根本的原因可归结于一点：中国目前缺乏符合市场经济规律的电业权制度，因而严重阻碍了中国电力市场的发育，进而引发上述问题。所以，解决问题的关键在于尽快建立并完善电业权法律制度，在此基础上，进一步理顺电力市场主体间的关系。
　　二、电业权法律制度的创新
　　电业权是电业投资者依法经政府许可，在一定区域内的电业专营权。（注：肖乾刚、肖国光编著：《能源法》，法律出版社1996年版，第171 页。）此定义所含要点为：（1 ）电业权是在一国领域内进行电力开发经营活动的一定地域内的垄断经营权。它作为主权国家不可分割的组成部分，应由国家享有。（注：1974年联合国通过《各国经济权利义务宪章》第2条第1款规定：“每个国家对其全部财产、自然资源和经济活动享有永久主权，包括拥有权、使用权和处置权在内，并得自由行使此项权利。”转引自江平主编：《中国矿业法律制度研究》，中国政法大学出版社1991年版，第8页。据此，电业权属于国际法上国家主权的一部分， 同时在国内法上它又是国家作为民事主体所享有的财产权利。）申言之，应由政府代表国家享有此项权利，其他任何人未经政府许可，不得在一国地域内从事电力开发经营活动。（2 ）电力生产经营包括在特定地域内开发、输电、配电一系列活动。相应地，电业权可划分为开发权、输电权、配电权三种基本类型。
　　由上可见，电业权本质上是一国政府对其国土内的电力自然资源所享有的开发利用权。在计划经济体制中，电业权象其它自然资源一样，未被作为有价值的商品通过市场等价交换，而是由政府通过行政许可的方式交由国家垄断企业经营。市场经济体制下，电业权的价值意义才得以体现出来，并逐渐为人们所认识：因为特定地域的电力网络系统的生产设施大部分是共用的，不能无限设置。易言之，附着于电业权的某一地域的电力资源，只能开发一次，不能重复开发。为此，电业权具有稀缺性，此其一。其二，通过行使电业权，进行电力开发经营活动可以获得丰厚的利润。所以，电业权具有效用。其三，由于开发利用电力的生产经营过程必然涉及到对大气、生物等环境资源的利用，而在一定的经济技术条件下，适合于人类生存与发展的环境生态质量总是稀缺的，故而环境价值论的观点已为经济学家所认同（注：王军著：《可持续发展》，中国发展出版社1997年版，第228页。）。既然环境资源有价， 那么包含了环境资源开发利用权的电业权亦应相应有价。故而，不能再将电业权作为无价物通过行政手段无偿分配，而应通过市场进行有偿配置。所以，实现电力工业体制转换并在不远的将来建成中国的电力市场，首先就要确立全新的电业权市场供给观。在承认电业权具有资源价值的基础上，通过安排电业权产权制度，确定和培育产权主体，界定产权边界和交易规则，将电业权及其产品纳入市场供给制度。这样，中国电业政企难分，投资不足、产权模糊、价格扭曲等等问题就可望得到根本医治，电力能源开发、利用、规划的合理化和安全、效率、持续供给的终极目标也可望得到实现。欲实现电业权制度创新，须首先在理论上对电业权有所认识。作者试对其几个基本点加以说明：