世界银行：中国电力市场的绩效问题与各方利益平衡

电力18讯：    四点问题与三点原因

　　过去的20年里，中国电力工业取得了巨大进步。电力装机容量及年发电量已连续10年居全球第二(2005 年底超过5亿kW)。2005 年，中国新增装机容量6600万kW，全国发电量24747亿kWh，同比增长了12.3%。预计未来相当长的时期内，中国将继续保持较高的增长速度。

　　中国的电力体制也处于巨大变革之中。2002年中国国务院发布的《电力体制改革方案》(简称“5 号文”)是又一个重要的里程碑。根据“5 号文”而进行的新一轮电力体制改革，实施了厂网分开、重组中央发电资产和电网资产、进行区域电力市场建设、组建专业化的电力监管机构等重大改革措施。此次中国电力体制改革的核心是推进电力工业发展和运营的市场化，同时对电力行业实行有效的经济监管。

　　中国的电力监管制度在这次改革中有了很大进步。成立了专业化的电力监管机构――国家电力监管委员会，现代监管的理念得到迅速的传播，相关的规则逐步建立，电力市场交易模式初步得以实践，电力监管分支机构建设也有较大进展。

　　尽管取得了这些成绩和进步，但是目前中国电力行业的绩效还不能令人十分满意，主要有以下几点。

　　1.效率较低。中国电力工业“高投入、高消耗、低效率”问题较为突出。目前，中国每千瓦时平均煤耗比发达国家高50克标煤，线损率比发达国家高2%―3%，火电厂耗水率每千瓦时比国际先进水平高40%多，主要电力企业劳动生产率不到世界先进水平的1/3。此外，电力企业主辅事实上不分的问题普遍存在，成本模糊笼统，不能有效控制，交叉补贴和关联交易不可避免，极大地降低了效率。

　　2.电源结构不合理。中国截至2005年底的发电总装机容量中，火电、水电、核电分别为38413万kW、11652万kW、685万kW，分别占75.6%、22.9%、1.35%。核电、风电、太阳能发电等非化石能源所占比重很小。火电装机中，煤耗(油耗)较高、污染较大的13.5万kW及以下的燃煤、燃油机组约1.5亿kW，占全国总装机容量的近30%。这样的电源结构使电力发展与资源、环境的矛盾日趋突出。

　　3.供电设施装备水平较低，供电可靠性不高，服务质量较差。中国城乡供电设施特别是农村供电设施装备水平普遍较低，供电服务由于缺乏竞争压力的约束和必要的行为监管，随意性较大，导致供电可靠性不高，服务质量较差。

　　4.发展机制不顺。电力法律法规建设滞后，行业规划和产业政策薄弱，电力供应时而过剩，时而严重短缺，与经济社会发展需要不够协调，影响了经济社会的健康可持续发展和电力产业结构的合理调整。

　　根据我们的观点，造成上述问题的原因主要有三个。

　　其一，电力市场化程度低。市场化和民营化程度的不足，导致电力行业结构与调节机制不协调。尽管在发电环节已经形成投资主体多元化和分散决策的竞争性市场的结构，许多调节机制仍是政府集中控制。因此，电力供求的失衡和大起大落不可避免。总体上讲，中国电力行业发展和经营基本依靠政府部门传统的行政手段。由于企业外部市场压力不够，内部深化改革、挖掘潜力、提高服务质量和水平的动力明显不足。

　　其二，企业改革不到位。中国电力企业以国有独资为主体，没有降低成本、提高效率的自觉性和主动性。而国有企业改革至今未能取得突破性进展。其他行业因企业改革不到位而产生的缺乏活力、资金浪费、短期行为、责任不落实等问题，电力行业同样存在。

　　其三，基于市场经济的现代电力监管尚未有效建立。中国电力行业已经实行商业化运营，但多数电力企业为国有独资，事实上具有相当的行政级别，企业行为或多或少扭曲。行业监管不仅必要，而且复杂性和难度远高于其他行业，但中国对电力行业的经济监管一直未能有效实施，特别是此轮政府机构改革和电力行业重组后，旧的管理体系已被打破，新的监管构架由于机构间的既有职责划分未能进行系统设计和相应整合，政府的监管能力未能形成合力发挥出来，监管“缺位”和“错位”的问题无法从根本上得到解决。所以，中国电力体制改革的内容不仅仅是引入竞争机制，政府管理电力投资、成本、价格和服务质量的能力也必须随之及时调整和改善。相比之下，建立现代电力监管更为紧迫。

　　总而言之，要使中国电力行业的绩效明显提高，必须尽快在市场化、企业改革和建立现代监管三个方面同时取得实质性成效。

　　中国已经建立起了专业化的电力监管机构――电监会，但到目前为止，电监会还不具备与监管一个庞大电力行业和快速发展的电力市场相适应的职能和手段，内部的基础能力建设也有待进一步加强。导致电监会监管能力不足的因素有外部的，也有内部的，概括起来，大体包括：

　　1.现代监管的理念尚未深入人心。基于市场经济的监管在中国还是一个较新的概念，人们容易把它与计划经济的直接控制相类同。有关各方(包括政府、企业和消费者)更新认识要有一个过程。

　　2.相关立法特别是与