我国能源法立法模式刍议

电力18讯：    市场报

　　■ 何雷

　　制定能源法也要有中国特色

　　 2008年，源自美国华尔街的金融海啸席卷全球，几乎所有的国家都无法独善其身，在这样恶劣的国际形势下，从节约角度出发，合理利用各项能源的工程显得尤其重要和突出，为了进一步规范能源的合理开发和利用，一部较为完善的《能源法》呼之欲出。

　　 良好的愿望和铁一般的现实，二者常常如影相随，不可顾此失彼，而且现实问题很可能成为愿望实现的绊脚石。《能源法》立法的迫切性同样要求实施者循序渐进,扎扎实实。我国应当制定一部怎样的《能源法》，又该采取怎样的立法模式？这是制定《能源法》首当其冲的问题。

　　能源立法模式各取所需

　　 综观世界各国，由于其自身的情况不同，关于《能源法》的立法模式和完备程度也各有异。

　　 一种模式是美国的“法典式”立法模式。美国是世界上最大的能源生产国和消费国，它在能源领域进行的立法是比较完善的。2005年的《能源政策法》(Energy Policy Act，2005)虽然名为能源“政策法”，但事实上是集美国能源法规之大成，长达1720多页。共有“能源效率”、“可再生能源”、“石油与天然气”、“煤炭”、“印第安能源”、“核能问题”、“汽车与燃料”、“水利发电”、“研究与开发”、“能源部的管理、“人才与培训”、“电力”、“能源政策税激励”、“醇类与车用燃料”、“气候变化”等十八章，420多条，内容包罗万象，广泛而具体，几乎涵盖美国能源领域的方方面面。因此，称之为美国能源法典也不为过。

　　 另一种立法模式是“政策式”立法模式，即只规定能源战略和规划思想、目标、措施、基本的政策手段与程序等，用来作为国家能源战略和能源政策的法律基础。典型的如日本2002年的《能源政策基本法》。该法既宏观又具有原则性，区区14条，却规定了该法的立法目的、基本制定思想、具体措施、市场机制的利用、国家义务、地方公共团体义务、事业者的义务、国民的义务、国家地方公共团体事业者和国民的相关协助、法制措施、政府的报告义务、能源基本计划、国际合作的推进和能源相关知识的普及等内容。

　　 还有一种立法模式是“通则式”立法模式。韩国《能源基本法》、蒙古《能源法》、德国《能源产业法案》等，都采用了这一立法模式。如蒙古《能源法》的立法宗旨是：“在对能源行业的各个环节，即能源生产、传输、配送、调度和供应活动、能源设施的建设以及涉及能源资源使用的能源消费等事项进行调整。”

　　 为此，该法相应地规定了在能源事项上具有管辖权的各国家机关的权限、能源活动许可证、能源费率与价格、能源监管机构对能源部门的安全和技术监管、争议的解决和处罚等一套基本规则。

　　我国能源领域需综合立法

　　 上述各模式，为寻找我国《能源法》的立法模式提供了可资借鉴的宝贵经验和方法，由此可以做出以下判断。首先，我国的《能源法》不能采取美国的立法模式，因为我国在能源领域的立法还不完善，石油、天然气、原子能源领域尚未立法，采用“法典化”立法的条件尚付阙如。其次，我国也不能采用“政策式”立法模式，因为政策性立法通常原则性较强，可操作性较弱，不利于解决实际问题，容易阻碍其接受性。因而，有学者认为我国的《能源法》应当采用“通则式”立法，像《民法通则》一样。但是在笔者看来，这个意见同样不可取。因为，中国在今天制定《能源法》的条件已经与当年制定《民法通则》的条件大相径庭。在1980年制定《民法通则》时，中国民事立法几近空白，《民法通则》的制定为民事活动提供了基本法律依据，也为民事立法奠定了基础。而在今天，我们制定《能源法》已经具备了较好的基础，那就是我国在能源领域已经出台了多部立法，如《电力法》、《煤炭法》、《节能法》、《可再生能源法》等，能源法律体系已初步形成。因而，我们并不是要让《能源法》为能源领域的活动提供基本的法律依据，也不是为其他单行能源法提供立法依据，所以不能将《能源法》定位于基础性立法。换言之，《能源法》采取“通则式”立法模式是不适当的。笔者以为，我国当前正在进行的《能源法》立法应当是能源领域的综合性立法，主要是对涉及能源安全、能源效率、能源管理、能源环境保护等全局性问题加以规范，同时也对其他各单行能源法不予调整的部分加以补充，所发挥的是宏观管理和对单行立法之间加以协调、拾遗补缺的作用。

　　能源立法要有宏观视野

　　 就我国情况而言，能源领域现有的各专门性立法都存在着一定的局限性，或者由于立法目标，或者由于专业与行业的限制，或者由于侧重于微观视野……均无法对能源领域的一些共通性问题或宏观问题、整体性问题进行全面性、全局性的规范，从而造成了能源立法领域“只见树木、不见森林”的现状。在这种情况下，只有制定一部综合性的《能源法》，才能解决各专门性立法无法解决的问题，才能弥补各行业或