电力体制改革中用户选择权放开的法律问题（下）

 

《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发[2015]9号）》（以下简称“9号文”）中提出有序探索对符合准入标准的发电企业、售电主体和用户赋予自主选择权，确定交易对象、电量和价格，直接洽谈合同。售电侧放开直接面向用户，对售电市场进行重构，引入多元化的售电主体，打破电网企业单一购售电局面，不仅让用户有更多选择，同时促进售电服务质量和用户用能水平提升，是我国新一轮电力体制改革的亮点之一。

 

 

 

 

 

 

叁

用户选择权放开带来的法律关系变化

 

01

输、配、售之间由内部关系

转变为外部关系

 

电网企业由原来的自然垄断主体转变为部分市场竞争主体，参与增量配电业务和售电市场竞争。用户选择电网企业供电的情况下，双方建立的仍是供用电合同关系。但在用户与电厂直接交易，或者通过售电公司进行购电时，电网企业与售电公司、用户之间产生业务委托关系，需签订《输配电合同》，建立电力输送的服务合同关系。

 

这种转变对于电网规划、电网及用电安全、电费结算、法律责任等方面均会产生较大影响，权利义务关系函待立法规范。建议电网企业增强反垄断法和反不正当竞争法意识，依法履行公平开放电网义务，避免出现违法违规行为。

 

02

供用电合同关系发生变化

 

用户与供电企业的双边供用电关系转变为用户与输配电、售电方的多边供用电关系。随着用户选择权逐步放开，电网企业将只承担电力输配义务和保底供电义务。在此情况下，电网企业只能作为承担保底供电义务的售电公司参与交易，原来统购统销模式下的一些权利义务面临重构。

 

03

报装、计量、抄表、维修

等义务的承担

 

"9号文”规定，电网企业应无歧视地向售电主体及其用户提供报装、计量、抄表、维修等各类供电服务。《关于推进售电侧改革的实施意见》进一步规定，电网企业对供电营业区内的各类用户提供电力普遍服务，保障基本供电；无歧视地向市场主体及其用户提供报装、计量、抄表、维修、收费等各类供电服务。电网企业为用户提供报装、计量、抄表、维修等供电服务时采取差异化服务，建议电网企业加强管理和自律，对自有用户和售电公司及其用户执行无差异、同质化服务。

 

04

电网公司电费回收风险加大

 

由于售电公司（配售电公司）以追求利润为目的，必然将信誉好、支付能力强的用户发展成为自己的客户，信誉不好、支付能力差的客户则被留给了电网公司，这就间接增加了电网公司电费回收难风险。

 

对电网企业而言，未来的电费回收对象除了电网企业的直接电力用户，也将包括与电网企业签订供电服务合同的售电企业，甚至包括接受电网企业辅助服务（如电量平衡）的其他市场主体。

 

 改革后，电费回收的组成可能由以下儿部分内容中的一部分或多部分组成：

①向售电公司或直接电力用户收取的电能费用；

②向不拥有配网资产的售电公司收取的供电服务费用；

③向接受辅助服务的市场主体收取的辅助服务费用；

④明不的交叉补贴；

⑤普遍服务基金。

 

电费回收违约风险的法律风险增大。电改实施后，电力用户的违约风险通过集约效应传递给售电公司，而售电公司一旦出现财务状况恶化，将极大地影响电网企业的电费回收。更甚者，售电公司出现资不抵债，面临破产清算的，电网企业的电费收入将会损失，电网企业的法律风险由此增大。

 

 

 

 

 

 

 

肆

完善相关立法，保障用户选择权的实现

在我国，广义上的消费者保护法除了包括《消费者权益保护法》之外，还包括对消费者利益具有保护作用的其他相关法律，例如《合同法》《反垄断法》《反不正当竞争法》等。但是这一系列法律法规对电力企业的约束力度较弱，供应侧的管理仍有较大的制度空间，现有有关保护消费者自由选择权的规定并不能全面有效地保护电力消费者的选择权，同时，电力行业的特别法中也几乎没有对电力消费者该项权利的保护条款。

 

《反垄断法》《反不正当竞争法》《电力监管条例》等法律法规的立法目的虽然均包含保护或维护消费者的权益，并且对电力市场破除垄断、引入竞争机制也起到了一定的引导作用，但他们的重点仍是规制经营者的垄断或不正当竞争行为，其中并没有直接规定保护消费者权益的相关制度或条款，对垄断或不正当竞争行为也没有基于对电力行业特殊性的考虑而做出特别规定。

 

《电力法》第二十七条中也只是对供用电合同以及供用电双方的权利义务做了极为简要的规定，并未涉及到任何关于电力消费者选择权的内容。《电力法》《供电营业规则》等条文作为电力行业的权威法律法规，也只是对电力消费者实际用电过程中涉及的权利义务问题进行了阐述，并且这些法律均为较早之前颁布，已经无法与现阶段电力市场的现实情况相匹配，严重滞后于电力行业的发展。

 

通过对相关法律条文的研读我们可以发现，我国现有法律对电力消费者权利的保护大多开始于电力和服务交易完成之后的阶段，即重点保护的是电力消费者在交易完成后使用过程中的权利，而大大忽视了消费者在交易之前及交易过程中权利的保护，自由选择权恰是这一阶段消费者所享有的基础性权利。因此，应将服务消费者作为立法理念，尽快建立专门性立法，全面地保护电力消费者从最初选择电力供应商开始的在整个交易过程中的权利。

 

虽然我国的立法和监管体系一定程度上引入了保护电力消费者选择权的理念，但仍存在制度上的缺失，立法者缺乏服务电力消费者的理念，尚未建立专门性立法对电力消费者加以保护，在监管与救济方面的制度也存在空白。

 

综上，在条件成熟时，应当修改《电力法》，确认电力市场化改革成果。同时，完善我国的《消费者权益保护法》《反垄断法》《反不正当竞争法》等法律机制，通过与《电力法》实现衔接和互动，以保障用户选择权的实现。

 

 

 

END

文章来源 I《大众用电》2018年第7期  

 

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