“过度时期”电力行政执法探悉

电力18讯：    雷波 乐至星源电力有限公司

    电力工业是国民经济的先导产业，电力事业的发展直接关系到国民经济的发展和社会的稳定。近年来电力设施遭人为因素破坏严重，偷窃电能、电费回收难等问题不断出现，这些不仅给国家和人民带来巨大的经济损失，而且还严重扰乱了供用点秩序，直接威胁电网安全运行。剧不完全统计，1998年至2002年，全国因盗窃、破坏电力设施累计造成停电次数2.2万次，直接经济损失4.4亿元。2003年案件总数和直接损失则接近前5年之和。逐年递增的趋势让我们不得不正视电力行政执法所面临的严峻形势。

    由于电能所具有的特殊性,查处窃电案件无法像查处其他盗窃案件一样“人赃俱获”， 此外,窃电手段的隐蔽性、多样性和快速性,这给电力管理部门和司法机关查处窃电案件造成很大困难。同时,电力线路设施点多、面广,且大量分布在野外,无人监护,因此被盗窃、破坏的现象也日趋严重。一方面是查处的力度越来越小,一方面是作案手段也越来越先进,长此以往,将对电力事业的发展造成极大的影响。

    目前，电力行政执法工作的基础还很薄弱，执法工作开展不力，从而导致窃电、破坏电力设施等违法现象愈演愈烈，成为当前电力体制改革的一大突出问题。随着我国电力体制改革的不断深入，电力行政执法职能依法划归到政府综合经济主管部门，电网经营企业只具备辅助性执法职能。“有能力无权力”，电力企业有能力进行电力事务日常监管，但无执法权力，遇到具体问题时无法直接处理；“有权力无能力”，经济综合部门有执法权，但没有时间和精力投入到具体事务的管理。这就导致电力执法出现真空。供电企业享有的是不完全的电力行政执法主体资格，只能对违法、违章用电行为和窃电行为进行检查和制止，但不能实施处罚，这种不完全的授权造成对供电企业的执法困难重重。

    当前，电力法律体系建设的严重滞后，特别是作为电力基本法的《电力法》，几经修改却呼之不出，已经成为电力行政执法难的突出障碍。改革的滞后造成市场难以形成，监管难以到位，调控难以奏效。我国《电力法》的修订与完善滞后于电力体制改革，《电力法》规定的电力行政执法管理部门是“国务院电力管理部门”和“县级以上地方人民政府经济综合主管部门”，而《电力监管条例》规定的是“国务院电力监管机构”和“国务院电力监管机构的派出机构”。从法律效力等级上讲，《电力法》高于《电力监管条例》，但是《电力法》很多条款已不符合目前实际情况，从而导致在政府对电力企业的调控与监管方面多头管理，职权划分不清。也正是因为作为上位法的《电力法》的限制，导致地方立法很难在解决电力行政执法主体事实上缺位的问题上有所突破。

    电力体制改革需要一个渐进的过程，难以一步到位，目前电力管理部门及电网经营企业都各有苦中，对于电力行政执法都是心有余而力不足。立法的错乱，改革的滞后，上层建筑之问题一时难以突破，对于广大未设立电力行政执法机构的地区而言，开展电力行政执法模式的探索是必要的，不应苦等电力改革的明了，那样不仅耽误了现阶段的执法工作，助长了犯罪份子的嚣张气焰，同时，也为地方电力市场的健康发展埋下了隐患。为破解目前电力行政执法难这一问题，全国许多地区已有从行政执法模式上寻求解决途径的成功探索。一些地方已经进行了电力管理部门、电网经营企业及公安机关三方联合执法的尝试。如江苏常州建立了以政府主导、部门配合、企业实施、群防群治的电力设施保护综合性模式。黑龙江省则在省公安厅下设直属分局，依托电网经营企业共同开展电力行政执法。湖北省荆州市成立了事业编制的荆州市电力行政执法大队，切实解决了电力行政执法主体事实上的缺位问题，在四川，广元市也率先成立了电力行政执法支队，明确的执法主体，落实了执法责任。

    电力行政执法机构在电力的产、供、用等环节担负着重要的监督、检查以及查处的职责：监督检查电力法律、法规、政策及电力技术标准的执行；维护电力市场秩序，受理电力用户、发电企业、电网经营企业对电力违法行为的投诉并依法处理；依法保障电力投资者、经营者、使用者的合法权益；依法查处盗窃电能的违法案件及行为；依法查处破坏电力设施、非法占用输电线路走廊和危及电力设施安全运行等行为。它维护着用户和电力企业的合法权益。
    电力行政执法模式的探索并不会与目前的法律法规相冲突，相反，它受相关法律法规的支持。公安部、国家经贸委1999年颁布的《电力设施保护条例实施细则》第三条规定“各级地方人民政府设立的由同级人民政府所属有关部门和包括电网经营企业、发电企业在内的电力企业负责人组成的电力设施保护领导小组，负责领导所辖行政区域内电力设施的保护工作，其办事机构设在相应的电网经营企业，负责电力设施保护的日常工作”。《国务院办公厅关于加强电力设施保护工作的通知》(国办发[2006]10号)中要求“地方各级人民政府要切实负起责任，加强电力设施保护工作的组织领导，成立由政府分管领导任组长，发展改革、电力监管、公安、工商、林业、土地、建设等相关部门以及电力企业负责人参加的电力设施保护工作领导小组，落实职责分工，统筹研究保障措施，加强信息通报交流，及时解决电力设施保护工作中的重大问题”。

    按照《电力法》等相关法律法规规定，电力管理部门不仅拥有对电力事业的监督管理权还拥有对电力企业和用户执行电力法律、行政法规情况的监督检查权、行政处理权、行政处罚权；根据《治安管理处罚法》，公安机关对破坏电力设施和窃电的治安案件有治安管理处罚权，有权对因破坏电力设施、窃电而违反治安管理法规的个人执行行政拘留；按照《电力法》和《用电检查管理办法》，电网经营企业不仅享有用电检查权，而且对危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序行为有制止权。上述有关法律规定三足鼎立，将电力行政执法之权限一分为三，这也就是导致目前电力行政执法难的根源，但从另一个角度来看，上述法律法规也为三方联合执法提供了依据，明确了三方在联合执法时各自的法律地位，即由电网经营企业进行用电检查并制止有关违法行为，同时根据违法行为的性质与类属，分别报告电力管理部门和公安机关，由电力管理部门和公安机关根据法律规定进行行政处罚。

    作为电网经营企业，一方面，寄希望于我国电力立法在近期能有所突破，从而为我国电力行政执法工作铺平道路。另一方面，电力企业自身应积极加强同电力管理部门及公安部门的沟通联系，积极促成具有本地特色的电力行政执法机构的成立，努力填补目前电力行政执法的真空状态。同时，还应加强电力设施保护和电能保护的宣传，增强群众对电力法律法规的知晓程度，为电力行政执法工作营造良好的法制及舆论环境。