林伯强：能源法的几个重要问题

电力18讯：    林伯强，厦门大学中国能源经济研究中心主任，经济学教授，博士生导师。曾担任亚洲开发银行东中亚部能源处主任、能源经济学家，在电监会与亚洲开发银行合作的“中国电价战略――电价形成与监管”研究项目中任负责人，对中国的能源问题，特别是电力改革问题有深入研究。

　　《能源法》(征求意见稿)于2007年12月3日起公开向社会广泛征集意见和建议，征求意见活动计划至2008年2月1日结束。至此，能源法起草周期已历时两年。随着中国经济快速增长，日益严峻的能源环境问题已成为经济发展的“瓶颈”。因此，对于《能源法》的出台，有着许多期待。

　　实际上，对《能源法》的基本内容，以前以不同的方式都讨论过。《能源法》的重大意义，在于把这些内容上升到法律高度。它是能源领域的基础性法律，对能源领域的单行法律起指导和协调作用。既然是法律，那么就会对行政权力起约束作用，政府相关部门就必须依法和执法。一些事关中国经济可持续发展的原则性改革就只能朝前走，不会有回头的余地。在一些重大能源领域的改革问题上有了统一认识，就不会再由于争议而丧失改革的机会。例如，对于能源价格改革，就有人担心和疑虑：电煤市场定价和电价政府定价不是一个可持续的政策，政府是不是会把电煤市场定价改回政府定价?如果《能源法》最终稿与征求意见稿内容一致，那么我们就可以认为需要改革的是电价，也就是电价的市场化改革。

　　《能源法》征求意见稿最重要的贡献，在于明确提出能源定价市场为主，政府行政和监管为辅。能源行业现在基本上是政府定价，《能源法》的实施意味着定价机制必须改革。这不是说政府不再干预能源定价，而是说政府要对能源市场价格进行监管，并解决市场无法解决的能源外部性问题。国际上许多政府(包括发达国家政府)都会对能源价格进行不同程度的干预。因为，从某种意义上说，能源既有公共产品的性质，还有自然垄断的性质，政府必须有所作为，解决市场不能解决的问题。 　

　　能源行业中，市场无法解决的问题很多。首先是外部性问题显著。能源的大量开采利用有负面影响，除了不可再生能源资源耗竭，任何一种能源在生产、运输和消费阶段都会不同程度地损害环境，产生环境成本。其次，不确定性是能源问题的另一重要特性。矿物燃料的储量、未来价格和成本趋势、技术变革、发现新资源储量或新能源品种的机会、环境污染的危险等等，都包含着极大的不确定性，并反映在能源价格上，常常需要政府的政策来减少不确定性。最后，能源的公平性常常受到挑战。与能源有关的公平问题至少存在三个方面：国内、国际与代际之间，即国有的能源资源在国内、国际与代际之间如何进行分配的问题，具体反映为价格政策和价格补贴等等。如果政府对能源垄断监管不到位，其他群体的利益就会受到侵害。

　　对中国来说，《能源法》确立的能源市场主导定价，决定了中国今后经济是否可持续发展。节能减排是中国可持续发展的一个首要任务，现在已经到了一个关键时期。但目前取得的效果不是很明显，高耗能企业依然高速增长。节能减排一般有两个层面：一是市场能解决的，也就是通过提高能源价格(反映稀缺和环境成本)，依靠企业和个人自身动力进行节能减排；二是市场不能解决的问题，需要政府通过行政手段，包括投入节能减排资金、绿色贷款、采取特殊政策等等。政府目前的工作重心主要是在第二层面，第一层面做得不够。能源价格市场为主，政府为辅，就是由价格反映稀缺和环境成本，推动第一层面的节能减排。第一层面是节能减排的关键，但是如果没有能源价格改革的支持，节能减排将事倍功半。

　　《能源法》的另一个重要方面是对能源管理的架构做出了规定：能源主管部门应当依法组织实施国家能源战略，制定和实施能源规划、能源政策，对全国能源各行业进行管理，统筹负责能源领域的发展与改革工作。能源主管部门的名称是什么并不重要，关键是职能，即统一管理全国能源工作。目前中国能源管理的职能部门比较分散，很难综合有效管理。成立能源主管部门可使能源资源进行优化配置和有效利用；可使能源问题有统一的、协调的声音；既有利于能源外交，也有利于能源合作。

　　《能源法》征求意见稿提出能源领域实行多元化投资产权制度，这对能源行业也是一个至关重要的问题。中国能源行业目前的情况是，国有企业一家独大而且越做越大。国有企业高度集中是能源行业许多根本性问题的根源。其一，如果没有政府预测和规划的充分约束，国企“以大为先”的经营特性可能造成能源产品的短期过剩，进而导致无效或低效能源利用；其二，能源国企高度集中会挤出民营与外资；其三，减缓能源体制和价格改革进程；其四，限制了能源部门效率的改善。目前投资能源的大多是国有企业，绝大部分资金来自国有银行，过度投资除了使管理者的业绩受到影响外，损失却是国家的。这就形成了一个风险防范机制，那就是能源企业实在不行了，可以通过政府涨价。因此，提高能源效率需要解决<