电力执法的“法治”难题

电力18讯：    张志 中国南方电网有限责任公司  刘剑 广东正平天成律师事务所  

　　改革开放以来，我国电力法律体系建设取得了重大进展，电力法律体系初步形成，为我国电力事业发展奠定了法制基础。目前电力行政执法存在一定的困难，说明电力法律体系还存在不足，有待进一步完善。
　　自１９９５年《电力法》公布以来，《电力供应与使用条例》、《电力设施保护条例》、《电力监管条例》、《电网调度管理条例》等配套法律法规随着电力体制改革的进程逐步出台，电力法律体系基本形成。但随着经济社会的发展和改革的不断深化，现存电力法律体系的问题也逐步凸现出来，给电力行政执法工作带来一定困难。

    电力行政执法存在的主要问题

　　政府电力主管机构职责划分不清。《电力法》是电力基本法，对于电力主管机构的规定是：“国务院电力管理部门负责全国电力事业的监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。县级以上地方人民政府经济综合主管部门是本行政区域内的电力管理部门，负责电力事业的监督管理。”
    《电力监管条例》规定：“国务院电力监管机构依照本条例和国务院有关规定，履行电力监管和行政执法职能；国务院有关部门依照有关法律、行政法规和国务院有关规定，履行相关的监管职能和行政执法职能。”“国务院电力监管机构的派出机构在国务院电力监管机构的授权范围内，履行监管职能责。”两法规定相冲突：一是相应管理职权定义不明，对于“监督管理”、“监管”、“行政执法”等表述，两法都没有具体的定义条款，各种管理职能之间没有明确的区分。二是管理机构不同，《电力法》规定的管理部门是“国务院电力管理部门”和“县级以上地方人民政府经济综合主管部门”，而《电力监管条例》规定的是“国务院电力监管机构”和“国务院电力监管机构的派出机构”。从法律效力等级上讲，《电力法》高于《电力监管条例》，但是《电力法》颁布是在１９９５年，很多条款不符合目前实际情况，从而导致在政府对电力企业的调控与监管方面，双头或多头管理，职权划分不清。
　　供电企业承担管理义务，缺乏行政执法权。《电力法》第三十二条规定：“用户用电不得危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序，对危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序的，供电企业有权制止。”第三十三条规定：“供电企业查电人员和抄表收费人员进入用户，进行用电安全检查或抄表收费时应当出示有关证件。用户对供电企业查电人员和抄表收费人员依法履行职责，应当提供方便。”《电力设施保护条例》第四条规定：“电力企业应加强对电力设施的保护工作，对危害电力设施安全的行为，应采取适当措施，予以制止。”《电力法》和《电力设施保护条例》的相关规定，明确地表达了授权供电企业依法履行管理供电、用电安全和维护供电、用电秩序的权利，供电企业因此就成了经法律、法规授权行使行政执法权的组织。但是，上述规定只是授权供电企业行使维护供电、用电安全和秩序的制止权和检查权，并未授权供电企业实施电力监督管理的行政处罚权。也就是说，供电企业享有的是不完全的电力行政执法授权主体资格，只能对违法、违章用电行为和窃电行为进行检查和制止，但不能实施处罚，这种不完全的授权造成对供电企业的执法主体地位的质疑。
　　电力行政执法缺乏程序性规定及具体实施细则、办法。随着法治观念的不断完善，我国从立法上对保护行政执法程序做了规定，《行政处罚法》、《行政许可法》等行政法律法规的出台，基本确立了行政执法程序法定的原则。在《电力法》、《电力设施保护条例》、《电力供应与使用条例》等电力法律法规中，缺乏相应的行政执法程序性规定。且电力法律配套实施细则、办法缺乏，目前已有的主要是《电力设施保护条例实施细则》和《用电检查管理办法》，两个部门规章制定时间较早，很多规定目前与《电力法》、《行政处罚法》等上位法的规定相冲突，适用性有限，导致很多法律规定难以落到实处。

    破解电力行政执法难题

　　目前，《电力法》正在修订之中，电力法律体系也在不断完善，就如何从立法上解决电力行政执法难的问题，笔者提出以下几点看法和建议：
　　明确各电力主管机构的职责。《电力法》与《电力监管条例》是电力领域里的两个重要法律，必须合理解决两法的冲突问题，明确行政执法和监管的具体涵义和内容，确定明确的主管机构，合理规定各主管机构的管理职责，划清各方的界限，从宏观上界定电力行政执法由谁负责，负责什么内容。在《电力法》的修订中，这一点尤为重要。
　　健全基层电力行政执法机构。解决基层电力行政执法主体问题，有几种模式可供选择：
　　完全由政府电力管理部门行使执法权。这种模式符合电力体制改革的总体思路，但是操作起来比较困难，政府部门如何建立一个相当人数的行政执法队伍，如何让执<