建设水电站起纠纷　是民事合同还是行政合同

电力18讯：    作者：龚汝林　来源：东方法眼

　　2004年12月14日，原告A县黄金滩电厂与被告B县李端镇人民政府签订了一份《协议书》，协议书约定：一、黄金滩处水资源经分析论证具有水能开发价值，被告同意在所管辖境内黄金滩的水井、江河两村交界处开发利用水资源，建立大河坝水电站，解决区域内供电不足问题，开发使用权为三十年；二、被告为原告建设电站事宜提供协调服务；三、原告向被告支付水资源补偿费10万元，并分两次付清，在工程进场前支付3万元，其余按照工程进度确定，完成一级开发，支付1万元，依次类推。第一次支付在工程竣工正式投产时付清，余款则在每年6月30日前付清。

　　2004年12月25日，原告按照协议先行支付给被告水资源补偿费3万元，随后，原告开始筹建水电站，并投入了大量的人力、物力和财力，途中被告又将水资源转让给他人开发建设自来水站，导致原告无法建成电站，原告多资找被告协商处理未果，原告即以被告B县李端镇人民政府违背协议，给其造成了106万元的经济损失为由，将其告上民事法庭，诉请人民法院判决被告承担因违反协议，给原告造成的经济损失106万元，并承担本案的诉讼费用。

　　法院审理认为，原告A县黄金滩电厂诉讼的基础事实是其与被告B县李端镇人民政府签订的协议。根据该协议的内容，双方基于协议产生的法律关系不是民事法律关系，而是行政法律关系，原告A县黄金滩电厂的诉讼不符合民事诉讼法的规定。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八第（四）项、第一百一十一条第（一）项、第一百四十条第一款第（三）项之规定，裁定驳回了原告A县黄金滩电厂的起诉。

　　[评析]

　　本案法院不予受理原告A县黄金滩电厂诉被告B县李端镇人民政府赔协议纠纷财产偿损失106万元的焦点：是因为原告诉讼的基础事实是与被告府签订的协议产生的法律关系不是民事法律关系，而是行政法律关系。根据双方当事人签订协议书看，法院作出裁定驳回原告的起诉符合法律规定。本案不是民事合同关系产生纠纷，而应该是一个行政合同在履行途中产生的争议。理由如下：

　　一、从双方签订的《协议书》外观看，属于行政合同

　　所谓行政合同，也叫行政契约，指行政主体之间，行政主体与公民、法人或其他组织之间，为实现行政管理目标之目的，依双方意思表示一致，达成而确立、变更或消灭相互权利义务的协议。

　　以原告A县黄金滩电厂与被告B县李端镇人民政府签订的《协议书》看符合这一定义。至于所签订的协议书合不合法，那是受理后依法进入审理进行裁判的实体处理问题。

　　在这份《协议书》之中，被告B县李端镇人民政府并非以民事法人的身份而是行政主体的身份与行政相对人A县黄金滩电厂订立关于民事权利义务的协议，而是以合同的方式来达到开发利用水资源，增进当地区域电力事业发展利益的目的，并且享有了行政优益权10万元水资源补偿费用。

　　二、从双方签订的《协议书》内容看，也属于行政合同纠纷

　　根据行政合同的特征看双方签订的《协议书》内容，表现出行政合同的特征来：

　　1．行政合同的当事人必有一方是行政主体，享有行政权力。行政合同是行政主体为了实现行政管理目标而签订的，因此，当事人中必有一方主体是行政主体。没有行政主体的参加，不能称为行政合同。被告B县李端镇人民政府与原告A县黄金滩电厂签订《协议书》，没有表现出为平等的权利义务。但是B县李端镇人民政府确实具有双重身份：即行政主体和民事主体。如果B县李端镇人民政府与A县黄金滩电厂签订的是购买性质的协议书，那该协议书便是民事行为产生的协议；而本案中B县李端镇人民政府却是以行政主体身份签订的协议书，并且收取10万元水资源补偿费。因此说本案是行政合同（协议）纠纷。

　　2．行政合同的目的是为了实现国家行政管理目标。行政主体签订行政合同的目的是实现行政管理职能，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益。B县李端镇人民政府与A县黄金滩电厂签订开发水资源建设电站的目的，是为了解决镇区域内的电力供应不足，至于超没有超越职权，那是人民法院行政审判审查的范畴，所以具有行政合同的特征。

　　3、协议中原、被告意思表示真实。行政合同双方意思表示必须一致，这也是行政合同的另一特征。行政行为可以分为单方和双方的行政行为，行政合同是一种双方的行政行为。就是说本案中没有B县李端镇人民政府与A县黄金滩电厂共同的意思表示一致不能签订成开发水资源建设电站的《协议书》。

　　4、行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政主体签订行政合同是实现行政管理目标，维护公共利益。因此，行政主体对行政合同的履行享有民事合同主体不享有的行政优益权。具体体现为对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。当然，行政主体只有在合同订立后出现了由于公共利益的需要或法律政策的重大调整，必须变更或解除时，才能行使单方变更、解除权。由此造成相对人合法权益损害的，要予以补偿。

　　本案纠纷发生的原因是：途中被告B县李端镇人民政府将水资源转让给他人开发建设自来水站，导致原告无法建成电站，原告多次找被告协商处理未果。所以，双方产生纠纷的原因是因为双方在履行行政协议中产生争议开始的，理应受行政法调整，只能根据行政法的相关原则，通过行政救济方式予以解决，因此，一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八第（四）项、第一百一十一条第（一）项、第一百四十条第一款第（三）项之规定，裁定驳回A县黄金滩电厂提起的民事起诉是正确的。原告应当申请县级人民政府解决或向人民法院提起行政诉讼。